Budžeta drošības spilvens – fiskālo risku rezerve

2016. gada budžetā Latvija pirmo reizi paredzēs fiskālo risku rezervi. Tās mērķis ir drošības mehānisma radīšana, kas varētu tikt lietots nelielu makroekonomisko, fiskālo vai demogrāfisko šoku gadījumos. Tādējādi fiskālās stabilitātes vārdā budžeta izdevumi tiks ierobežoti par 0.1% no iekšzemes kopprodukta (IKP). Kas ir fiskālais risks? Vai Latvijā paredzētais rezerves apjoms ir pietiekošs un vai izvēlētais riska vadības modelis atbilstošs – tie ir galvenie jautājumi, kurus aplūkošu šajā rakstā.

Fiskālais risks ir finanšu stress, ar ko valdība var saskarties nākotnē[1]. Prātīga fiskālā politika paredz fiskālo risku identificēšanu, klasificēšanu un iestāšanās seku novērtēšanu. Tādējādi risku vadības mērķis ir nodrošināt, ka valdībai ir nepieciešamais finansējums, lai, īstenojot daudzmaz līdzīgu politiku, nosegtu saistības ne tikai stabilos, bet arī mainīgos makroekonomiskajos apstākļos. Pēc rašanās avota fiskālos riskus var iedalīt četrās grupās: tiešās saistības versus iespējamās un precīzi zināmās versus nosacītās.

1. tabula. Fiskālo risku matrica un piemēri

Avots: Polackova (1998, 1999)

Tiešās/precīzi zināmās saistības tiek nodrošinātas ar līdzvērtīgām valdības tiesībām iekasēt ieņēmumus, t.i., likumā noteiktie budžeta izdevumi tiek segti no regulētiem budžeta ieņēmumiem (nodokļi, aktīvu pārdošana utt.). Savukārt pēc būtības pretējās – nosacīti/iespējamās saistības ir ārkārtīgi grūti novērtējamas, jo to finansiālā ietekme nav zināma līdz tā iestājas, turklāt var būtiski pārsniegt valdības fiskālās iespējas. Tādējādi šādos gadījumos var runāt par pārnacionālu fiskālo risku nodrošinājuma shēmu veidošanu, piemēram, Eiropas Stabilitātes mehānismu. Tikmēr nosacīti/tiešo vai precīzi zināmo/iespējamo saistību nodrošināšanai pasaules praksē veido nacionāla līmeņa stabilitātes un rezerves fondus, bet to lielums un darbība ir atkarīga no izvēlētā fiskālo risku veida.

Precīzi zināmās/ iespējamās saistības

Kanāda, ASV un vairākās Eiropas Savienības (ES) valstīs uzsvars tiek likts uz precīzi zināmo/iespējamo saistību ietekmes mazināšanu, koncentrējoties uz valdības galvojumu, garantiju un aizdevumu riska vadību. Eiropā šis jautājums īpašu aktuāls kļuva 2008. gadā līdz ar finanšu krīzes iestāšanos. Valdības iejaucās tirgū, lai sekmētu efektīvu darbību, bet tas palielināja fiskālo risku līmeni. Saskaņā ar Nīderlandes Finanšu ministrijas pētījumu[2] Nīderlandes valdības saistību apjoms pirms krīzes bija zemākais kopš 1970. gada ("labie laiki"), bet 2013. gadā tas sasniedza augstāko līmeni pēdējo 50 gadu laikā. Šo attīstības tendenci atkārtoja arī Nīderlandes valdības parāda līmenis. Lielbritānijā krīzes ietekmē valdības garantiju apjoms pieauga līdz 27.8% no IKP 2010. gadā[3] (samazinoties līdz 9.5% no IKP 2013. gadā), kam sekoja arī parāda attīstība līdz augstākajam līmenim kopš 20. gadsimta 60. gadiem.

1. attēls: Valdības kopējo saistību līmenis* 2013. gadā un parāda līmeņa attīstība (% no IKP).

Avots: Eirostat

* definīcija saskaņā ar Eirostat (ietver garantijas, publiskās un privātās partnerības, kapitālsabiedrības saistības, Ilgstoši kavētie kredīti; Vācijai un Kiprai kapitālsabiedrību dati no 2012. gada)

** raksta tapšanās brīdī nav datu par 2005. gadu

Tikmēr Zviedrijā parāda līmenis krīzes periodā bija salīdzinoši stabils, pat samazinājies līdz 36.2% no IKP 2011. gadā[3]. Tam pamatā bija mācība no finanšu un ekonomiskās krīzes pagājušā gadsimta 90. gados, kad par būtisku Zviedrijas fiskālās politikas ietvara daļu kļuva garantiju (un aizdevumu) uzraudzības modelis[4]. Uzdevums bija nodrošināt, ka garantijas un līdzīgas saistības ir ilgtermiņā pašfinansējošas, t.i., riska finansējuma bāzi veido iekasētās riska prēmijas (procenti) par valsts sniegtajām garantijām (un aizdevumiem). Savukārt pakalpojuma maksas apjoms tiek noteikts saskaņā ar centrālajai valdībai gaidāmo maksu par garantiju vai aizdevumu, ja tie būtu jāsedz saņēmēja vārdā, ja vien parlaments nelemj citādi.

Līdzīgi Nīderlandē nesenās krīzes iespaidā, aktīvi strādājot pie iespējamo saistību riska jautājuma nonākšanas lēmumu pieņēmēju dienas kārtība, regulējuma attīstība ir raisījusi pārmaiņas. Sekojot 2013. gada Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) ziņojumam "Par budžeta iespējamām saistībām", Nīderlandes Risku komisiju veica vispārēju valdības tiešo un netiešo garantiju auditu[2]. Komisijas darba rezultātā tika pieņemti vairāki turpmākās saistības ierobežojoši lēmumi, no kuriem galvenie bija:

i) "Nē, ja vien" (neizsniegt, ja vien nav ārkārtējs gadījums tā rīkoties, piemēram, tirgus nepiedāvā pakalpojumu);

ii) "Brīvpusdienu nav", ieviešot tirgus-bāzētu maksu par valsts sniegtajām garantijām un tādējādi veidojot risku rezerves fondu.

Tikmēr Lielbritānijā 2014. gadā tika uzsākta valdības sniegto saistību riska analīzes rīka modernizācija ar mērķi vērtēt risku iestāšanās avotus iekšējā vai ārējā vidē, ieskaitot scenāriju analīzi[5]. Modelis joprojām tiek pilnveidots un paredz identificēt nepieciešamās un iespējamās preventīvās darbības risku iestāšanās mazināšanai, kā arī plašāku risku projekciju uz parāda ilgtspējas novērtējumu.

Latvijā savukārt valdības kopējo saistību līmenis saskaņā ar Eirostat definīciju 2013. gadā bija nepilni 33% no IKP, tajā skaitā valsts sniegto galvojumu atlikums 2.3% no IKP jeb 534.1 milj. eiro. Abos rādītājos tas ir zem ES vidējā līmeņa, tomēr saistību apjoms finanšu un ekonomiskās krīzes laikā pieauga. Valdības galvojumu izsniegšanas kārtību Latvijā regulē Ministru kabineta noteikumi[6], lēmumu pieņem Ministru kabinets un uzrauga – nozaru ministrijas. Pilnveidojot regulējumu pēc AS "Liepājas metalurgs" gadījuma, 2014. gadā tika ierobežota valsts galvojumu sniegšana privātām kapitālsabiedrībām. Turklāt šobrīd tiek strādāts pie jauniem valsts aizdevumus regulējošiem noteikumiem, pastiprinot prasības gadījumos, kad pasliktinās darījuma partnera finanšu rādītāji un nodrošinājuma vērtība, kā arī tiks palielināta nozaru ministriju atbildība. Tomēr atšķirībā no Zviedrijas vai Nīderlandes Latvijā valdības garantiju iestāšanās risks ir uz budžeta "pleciem".

2. attēls. Valdības galvojumu līmenis, 2013. gads, % no IKP

 Avots: Eirostat

Nosacītās/tiešās saistības

Alternatīvs fiskālo risku vadības modelis ir nosacīti/tiešo saistību uzraudzība jeb tā sauktie institucionālie riski. Šo modeli ievieš tādas valstis kā Austrālija, Jaunzēlande, Dienvidāfrikas Republika un arī Latvija. Galvenais fokuss tajā ir fiskālās rezerves veidošana makroekonomisko un demogrāfisko svārstību ietekmes mazināšanai uz budžeta bilanci. Latvijā atbilstoši Fiskālās disciplīnas likumam (FDL), sagatavojot vidēja termiņa budžeta ietvara likuma projektu, maksimāli pieļaujamie valsts budžeta izdevumi tiek samazināti par fiskālā nodrošinājuma rezerves apmēru[7]. Tādējādi tiek veidota drošības telpa fiskālo rādītāju stabilitātes nodrošināšanai neatkarīgi no ārējo faktoru izraisītām izmaiņām. 2016. gadā FDL pārejas noteikumi paredz fiskālās nodrošinājuma rezerves veidošanu 0.1% apmērā no IKP. Savukārt turpmākajiem gadiem tās apmērs ir atkarīgs no visaptveroša novērtējuma.

Tātad – fiskālo risku rezervi aprēķina saskaņā ar Ministru kabineta noteikumu Nr. 229[8] metodoloģiju un Finanšu ministrija sagatavo Fiskālo risku deklarāciju[9], lai iesniegtu to izskatīšanai valdībā. Savukārt Fiskālās disciplīnas padome (FDP) sagatavo viedokli par Fiskālo risku deklarācijā apstiprinātās fiskālā nodrošinājuma rezerves apjoma atbilstību, papildinot to ar valstī pastāvošajiem fiskālajiem riskiem. Kopumā tas ir sarežģīts un darbietilpīgs process, jo Latvijā ir izvēlēts plašs risku loks – gan kvantificējami riski (valdības galvojumi un aizdevumi, labklājības nozares riski u.c.), gan nekvantificējami (kapitālsabiedrību maksātnespēja, starptautisko tiesu spriedumi, publiskās un privātās partnerības tiešās un netiešās saistības). Turklāt katram riskam tiek vērtēta iestāšanās varbūtība ( piecu punktu skalā, nosakot, ka 5. līmenis ir "automātiski" pārceļams uz plānotajiem budžeta izdevumiem) un fiskālo risku ietekmes pakāpe (būtisks, vidējs vai zems). Fiskālo risku analīze nosedz gandrīz visu fiskālo risku matricu un, iespējams, tieši tādēļ (bet arī pieredzes un prakses trūkuma dēļ) fiskālo risku reģistrā vairākkārt parādās ieraksti "Fiskālo ietekmi pašlaik nav iespējams novērtēt" vai "Ietekme var būt būtiska, bet nav aprēķināma". Rezultātā valdībā apstiprinātā Fiskālo risku deklarācija 2017. gadā paredz šādus kvantificētos fiskālos riskus:

• 3.6 milj. eiro – 14 valsts kapitālsabiedrību galvoto aizņēmumu neatmaksātā atlikuma riska novērtējums;
• 0.9 milj. eiro – aizdevumi 11 aizņēmējiem izglītības, atkritumu apsaimniekošanas un transporta jomās, neieskaitot pašvaldības, kur uzskata, ka aizņēmumu atgūšanas risks nepastāv;

Pārējie riski nav kvantificēti vai ir simetriski (var iestāties, var arī neiestāties). Tādējādi, ņemot vērā aprēķinātās fiskālās ietekmes zemāku līmeni nekā FDL noteiktais minimālais slieksnis 0.1% apmērā no IKP, fiskālā nodrošinājuma rezerve 2017. gadam valdībā tika noteikta minimālajā apmērā (0.1% no IKP). Tomēr FDP sagatavotajā Fiskālās disciplīnas uzraudzības ziņojumā[10] norādīja uz pieaugošiem riskiem izdevumu pārsniegumam pensiju un sociālās apdrošināšanas pabalstu izmaksai virs budžetā apstiprinātā apmēra. Tādējādi valdība tika rosināta uzlabot fiskālo risku vadību, fiskālās stabilitātes rezervi 2017. gadam nosakot 0.13% no IKP apmērā, kas arī tika apstiprināta vēlāk līdz ar vidēja termiņa budžeta dokumentu pakotni.  

Rezervju apjoma pietiekamība

Vai noteiktais rezerves apjoms ir pietiekošs? Abējādi.

No vienas puses, 0.13% no IKP 2017. gadā jeb 37.3 milj. eiro var izrādīties par maz, lai kompensētu strauju sociālo izdevumu pieaugumu saņēmēju skaita vai vidējo maksājumu izmaiņu gadījumā. Saskaņā ar 2014. gada FDP ziņojumu[11] faktiskās izpildes novirze no valsts sociālās apdrošināšanas budžetā apstiprinātajiem izdevumiem periodā no 2008. - 2013. gadam ir bijusi vidēji 0.23% no IKP un riska iestāšanās varbūtība – izdevumu pārsnieguma gadījumi pār plānoto – 50% gadījumu. Saskaņā ar FDP atjaunoto aprēķinu (iekļaujot 2014. gadu) riska apjoms ir nedaudz samazinājies (0.22% no IKP), tomēr palielinājusies riska iestāšanās varbūtība (60%). Tā rezultātā fiskālā riska rezervei sociālās apdrošināšanas budžeta nodrošināšanai nepieciešama vismaz 0.132% no IKP apmērā. To papildina Fiskālo risku deklarācijā kvantificētie riski attiecībā uz aizdevumiem un galvojumiem (kopā 0.016% no IKP[12]). Tādējādi 2017. gadā minimālais fiskālās stabilitātes rezerves apjoms būtu 0.15% no IKP, nevis 0.13%, lai nodrošinātu fiskālo rādītāju stabilitāti.

No otras puses – fiskālā rezerve ir "iesaldēta" nauda, kas veido "stikla" griestus budžeta izdevumiem. Apzinoties joprojām ciešo budžeta rāmi, pārāk liela rezerve un, iespējams, tās ietekmē veidota konsolidācija atņemtu tautsaimniecībai pārāk lielus resursus. Tādējādi uz uzdoto jautājumu nav viennozīmīgas atbildes.

Turklāt FDL ir atruna: "ja fiskālā nodrošinājuma rezerves apjoms nav pietiekams risku izraisīto izdevumu segšanai, izdevumi var pārsniegt koriģētos maksimāli pieļaujamos valsts budžeta izdevumus"[13]. Tātad rezerve būtu mazs drošības spilvens, kas nenovērstu nopietna makroekonomiskā šoka ietekmi. To pašu rezultātu, manuprāt, varētu panākt šādi:

1)  piemērojot piesardzīgu budžeta plānošanu, vienlaikus stiprinot vidēja termiņa bilances mērķi: nākotnē virzīties nevis uz deficītu 0.5% apmērā[14], bet sabalansētu budžetu kā, piemēram, Igaunijā. Tas atceltu neskaidros "stikla" griestus, jo fiskālās rezerves neizmantošanas gadījumā tā par attiecīgo apjomu uzlabo budžeta bilanci gada beigās. Turklāt Fiskālo risku deklarācijā aprēķinātā fiskālā ietekme par valsts sniegto galvojumu un aizdevumu riskiem ir nepilni pieci milj. eiro. Pret kopējo valsts sniegto galvojumu atlikumu[15] tas nebūtu atspaids krīzes brīdī. Piemēram, 2013. gada jūlijā Valsts kase pārskaitīja 67.5 milj. eiro "UniCredit S.p.A.", kas bija valsts galvotā kredīta AS "Liepājas metalurgs" pamatsummas atlikums[16], pasliktinot budžeta nominālo bilanci par 0.3% no IKP;

2) valsts garantijas jeb precīzi zināmo/iespējamo saistību risku vadību nākotnē būtu vērts nodalīt no budžeta izdevumiem un vērts sekot Nīderlandes, Lielbritānijas un Zviedrijas praksei, kas veido ārpus budžeta garantiju fondu. Valsts nāk ar savu reputāciju un reitingu, saņēmējs – ar maksu garantiju fondā. Valdība nevar izvairīties no fiskālajiem riskiem, jo visus gadījumus nav iespējams paredzēt normatīvajā regulējumā. Tomēr budžeta vienpusēja uzņemšanās kompensēt saistības varētu nebūt optimāls resursu izlietojums.

Secināms, ka fiskālo risku matrica ir ļoti plaša. Dažas valstis fiskālo risku nodrošinājuma shēmā koncentrējas uz valdības saistību uzraudzību. Latvijā fiskālo risku vadības modelis aptver plašu loku, tomēr vairāk pievēršas nelielu makroekonomisko svārstību ietekmes mazināšanai. 2017. gadam aprēķinātā fiskālo risku rezerve 0.13% no IKP varētu izrādīties par mazu, tomēr tās palielināšana nozīmētu lielāku budžeta līdzekļu "iesaldēšanu". Tikmēr piesardzīgāka budžeta veidošana varētu būt problēmas risinājums. Iespējams, pašfinansējoša fonda veidošana valdības izsniegto galvojumu un aizdevumu nodrošināšanai būtu optimāls risinājums, kas neprasītu budžeta līdzekļu rezervēšanu.

Avoti:

• Easterly, W. (1999). When is Fiscal Adjustment an Illusion? Policy research working paper 1999. World Bank. Washington, D.C. l
• Ozkaya, A. (2014). Creative Accounting Practices and Measurement Methods: Evidence from Turkey. Economics: The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, 8 (2014-29).
• Polackova, H. (1998). Contingent Government Liabilities: A Hidden Risks for Fiskal Stability. Policy research working paper 1989. World Bank. Washington, D.C.
• Polackova, H. (1999). Contingent Government Liabilities. Finance & Development. A quarterly magazine of the IMF. March 1999, Volume 36, Number 1
• Polackova Brixi, H. and Schick, A. (2002). Government at Risk. Contingent Liabilities and Fiscal Risks. Publication of the World Bankd and Oxford University press, Washington, D.C.

____________________________________

[1] Polackova-Brixi and Schick (2002)

[2] How to deal with contingent liabilities – Lessons from the Dutch experience; OECD Journal on budgetting, 2014 Issue 1.

[3] Eirostat dati.

[4] Ninth meeting of the Network of public finance economists in public administration, Brisele, 2015. gada 10. februāris.

[5] Ninth meeting of the Network of public finance economists in public administration, Brisele, 2015. gada 10. februāris.

[6] Piemēram, MK 2014. gada 8. jūlija noteikumi Nr. 391 "Kārtība, kādā gadskārtējā valsts budžeta likumprojektā iekļauj pieprasījumus valsts vārdā sniedzamajiem galvojumiem, un galvojumu sniegšanas un uzraudzības kārtība"; MK 2012. gada 12. jūnija noteikumi Nr. 397 "Kārtība, kādā ministrijas un citas centrālās valsts iestādes iekļauj gadskārtējā valsts budžeta likumprojektā valsts aizdevumu pieprasījumus".

[7] Fiskālās disciplīnas likums, 16. pants.

[8] MK noteikumi Nr. 229 "Noteikumi par fiskālo risku vispārējo vadību un par fiskālās nodrošinājuma rezerves apjoma noteikšanas metodoloģiju", 2014. gada 29. aprīlis.

[9] Fiskālo risku deklarācija, Finanšu ministrija, 2014. gada 17. decembra Saeimas sēdes materiāls darba kārtības punktā Par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2015., 2016. un 2017. gadam.

[10] Fiskālās disciplīnas uzraudzības ziņojums, 2014. gada 5. decembrī.

[11] Pētījums "Politikas izmaiņu ietekmes uz valsts speciālā sociālās apdrošināšanas budžeta izpildi novērtējums", 2015. gada jūlijs, Fiskālās disciplīnas padome.

[12] Saskaņā ar Latvijas Bankas IKP novērtējumu.

[13] Fiskālās disciplīnas likums, 17.4. pants.

[14] Saskaņā ar Fiskālās disciplīnas likuma 10. pantu minimālā plānojamā vispārējās valdības budžeta strukturālo bilanci nedrīkst noteikt mazāku par -0.5% no attiecīgā gada iekšzemes kopprodukta.

[15] 452.9 milj. EUR uz 2015. gada jūnija beigām, t.sk. slimnīcām izsniegto galvojumu atlikums 179.6 milj. EUR. Avots: Valsts kase.

[16] Valsts veikusi kredīta atmaksu AS "Liepājas Metalurgs" vietā, Valsts kase.