Banku savienības galvenie elementi un ieguvumi no līdzdalības banku savienībā

Banku savienības pirmo divu elementu – Vienotā uzraudzības mehānisma (VUM) un vienotā regulējošo prasību kopuma (single rule book) – ieviešanas uzsākšana iezīmē būtiskas strukturālās pārmaiņas Eiropas banku sektora uzraudzības institucionālajā vidē un īstenošanā un kredītiestāžu darbības regulējumā. Eiro zonas valstu centrālās bankas un kompetentās iestādes darbosies vienotā sistēmā ar ECB, īstenojot kredītiestāžu mikrouzraudzības un makrouzraudzības funkcijas. Vadošā loma šajā sistēmā paredzēta ECB. Noteikts, ka 2015. gadā Vienotais noregulējuma mehānisms (VNM) papildinās VUM, stiprinot banku savienību.

Nesenā globālā finanšu krīze uzskatāmi parādīja, ka pašreizējā straujas kredītiestāžu pārrobežu aktivitātes paplašināšanas laikmetā vecās nacionāli segmentētās un pārsvarā uz individuālo kredītiestāžu risku novērtēšanu orientētās uzraudzības sistēmas vietā jārada jauna visaptveroša un kompleksa Eiropas kredītiestāžu uzraudzības un krīzes vadības sistēma. 2012. gadā eiro zonas valstu līderi vienojās par nepieciešamību pārraut negatīvo atgriezenisko saiti, kas izveidojusies starp kredītiestādēm un valdībām, un atjaunot uzticēšanos Eiropas kredītiestādēm. Šajā kontekstā Eiropas banku savienības izveide tika atzīta par galveno prioritāti.

Banku savienības projekts tika uzsākts 2012. gada jūnijā, kad Eiropadomes priekšsēdētājs sadarbībā ar EK priekšsēdētāju, ECB prezidentu un Eirogrupas prezidentu sagatavoja ziņojumu ar redzējumu par tādu Ekonomikas un monetārās savienības (EMS) nākotni, kas nodrošinātu ilgtermiņa stabilitāti un labklājību. Ziņojumā tika piedāvāta EMS arhitektūra, kas balstīta uz četriem stūrakmeņiem: integrētu finanšu sistēmu (banku savienību), integrētu budžeta sistēmu, integrētu ekonomiskās politikas sistēmu un stiprinātu demokrātisko leģitimitāti un atbildību. Ziņojumā tika paredzēts, ka šāda EMS arhitektūra tiks izveidota 10 gadu laikā.

Banku savienība ir saistoša visām eiro zonas valstīm, bet atvērta arī citām ES valstīm. Banku savienību paredzēts balstīt uz trim pīlāriem: VUM, VNM un Eiropas noguldījumu garantiju sistēmu, kuru gan pašreizējā banku savienības modelī nav paredzēts apvienot. Minētie trīs pīlāri kopā ar vienoto regulējošo prasību kopumu un finanšu atbalstiem (back-stops) ir galvenie banku savienību veidojošie elementi.

Pašlaik notiek intensīvs VUM ieviešanas darbs. VUM ietvaros ECB sadarbībā ar nacionālajām kompetentajām iestādēm veiks kredītiestāžu mikrouzraudzību un pildīs arī noteiktas makrouzraudzības funkcijas. Paredzēts, ka aptuveni 130[1] eiro zonas kredītiestāžu grupas, kas būs noteiktas par sistēmiski nozīmīgām, nonāks tiešā ECB uzraudzībā. Pārējo eiro zonas kredītiestāžu tiešo uzraudzību veiks attiecīgo ES valstu nacionālās kompetentās iestādes, bet ECB veiks šo kredītiestāžu netiešo uzraudzību, kā arī ECB būs tiesības jebkurā brīdī pārņemt netieši uzraugāmo kredītiestāžu uzraudzību.

ECB mikrouzraudzības jomā noteiktas plašas pilnvaras, t.sk. kredītiestāžu darbības licences izsniegšana un anulēšana, sankciju noteikšana, pārbaužu veikšana un krīzes vadības pasākumu piemērošana. Makrouzraudzības jomā ECB varēs iebilst pret ES valstu noteiktajām kapitāla rezervju prasībām. Ja ECB uzskatīs par nepieciešamu, tā varēs piemērot augstākas kapitāla rezervju prasības par attiecīgi nacionāli noteiktajām prasībām.

Pirms mikrouzraudzības uzsākšanas pašlaik ECB sadarbībā ar ES valstu kompetentajām iestādēm veic kredītiestāžu visaptverošo novērtējumu, kura ietvaros tiek veikts uzraudzības risku novērtējums, aktīvu kvalitātes pārbaude un stresa testi kredītiestādēm, kuras paredzēts pakļaut tiešai ECB uzraudzībai. Visaptverošā kredītiestāžu novērtējuma galvenie mērķi ir kredītiestāžu bilanču caurredzamības uzlabošana, nepieciešamo korekciju veikšana, balstoties uz kredītiestāžu aktīvu kvalitātes pārbaudes rezultātiem, un uzticības Eiropas kredītiestādēm stiprināšana. ECB uzsāks kredītiestāžu uzraudzību 2014. gada 4. novembrī.

ES valstu sarunas par VNM – banku savienības otrā pīlāra – izveidi bija daudz sarežģītākas nekā VUM gadījumā, jo ES līgumos pašlaik nav paredzēta ES institūcija, kas varētu uzņemties centralizētu noregulējuma lēmumu pieņemšanu. Papildu grūtības radīja dažādi viedokļi par banku savienības ES valstu vienotā noregulējuma fonda izveides principiem. VNM izveide balstīta uz Banku atveseļošanas un noregulējuma direktīvas (BRRD)[2] paredzētajiem noregulējuma instrumentiem, to lietošanas principiem un noregulējuma finansēšanas mehānismiem, t.sk. iekšējās rekapitalizācijas instrumentu (bail-in), kas visām ES valstīm jāievieš normatīvajos aktos līdz 2016. gada 1. janvārim. Izstrādājot minēto direktīvu, viens no galvenajiem principiem bija finanšu grūtībās nonākošo kredītiestāžu problēmu risināšana ar kredītiestāžu nozares finansējumu un, ja neveidojas draudi finanšu stabilitātei, ar kredītiestāžu maksātnespējas procedūrām, vienlaikus līdz minimumam samazinot iespējamu nodokļu maksātāju līdzekļu izmantošanu.

Lai izveidotu VNM banku savienības valstīs, ES likumdošanas procesa ietvaros tika izstrādāts un saskaņots VNM Regulas projekts (tālāk tekstā – VNM Regula), kas noteiks arī noregulējuma lēmumu pieņemšanas mehānismus un vienotā noregulējuma fonda izveides principus. ES Padome 2014. gada 27. martā paziņoja par vienošanos ar Eiropas Parlamentu. Pēc minētās vienošanās panākšanas Eiropas Parlaments apstiprināja VNM regulu pirmajā lasījumā. Plānots, ka ar minēto regulu tiks izveidota Vienotā noregulējuma valde, kam būs plašas pilnvaras. Pēc paziņojuma saņemšanas no ECB kā VUM uzrauga par to, ka kredītiestāde ir maksātnespējīga vai, iespējams, kļūs maksātnespējīga, vai pēc savas iniciatīvas šī VNM valde izvērtēs kredītiestādes noregulējuma nepieciešamību un vajadzības gadījumā pieņems noregulējuma shēmu, nosakot noregulējuma instrumentus un, ja nepieciešams, arī vienotā noregulējuma fonda izmantošanu.

Vienotā noregulējuma fonda mērķa apjomu, kas ir 1% no garantētajiem noguldījumiem jeb saskaņā ar pašreizējām aplēsēm aptuveni 55 mljrd. eiro, un ko veidos no kredītiestāžu iemaksām, paredzēts pakāpeniski uzkrāt astoņu gadu laikā. Papildus VNM regulai banku savienības valstis apņēmušās apstiprināt un ratificēt starpvaldību līgumu, kas paredzēs kredītiestāžu iemaksu pārskaitīšanu un pakāpenisku apvienošanu vienotajā noregulējuma fondā, paredzot vairākus nosacījumus, lai mazinātu juridiskās un konstitucionālās bažas atsevišķās ES valstīs.

Runājot par banku savienības trešā pīlāra izveidi, jāatzīmē, ka pašlaik Eiropas noguldījumu garantiju sistēma balstīta uz Noguldījumu garantiju sistēmu direktīvu (DGSD)[3], kas saskaņo noguldījumu garantiju principus visām ES valstīm. Minētā direktīva nosaka vienotu garantēto noguldījumu garantijas summu bankas licences anulēšanas gadījumā un pieprasa katrā ES valstī veidot kredītiestāžu sektora finansētu noguldījumu garantiju fondu. Pašlaik banku savienības ietvaros netiek plānots valstu fondus apvienot vienotā fondā.

Banku darbības un uzraudzības regulējošo prasību bāzi veido CRD IV[4]/CRR[5] normatīvo aktu pakete, kas ir saistoša visām ES valstīm. Kopā ar EBI izstrādātajiem noteikumiem un tehniskajiem standartiem CRD IV/CRR veido tā saucamo vienoto regulējošo prasību kopumu. Vienotais regulējošo prasību kopums sāka darboties 2014. gada sākumā, kad spēkā stājās CRR, un ES dalībvalstīm bija jātransponē savā likumdošanā CRD IV prasības. Vienoto regulējošo prasību kopuma galvenais mērķis ir nodrošināt vienotu vai saskaņotu prudenciālo noteikumu kopumu, kuri būs jāievēro kredītiestādēm visā ES. CRR nosaka vienotas minimālās kapitāla prasības ES, paredz pakāpenisku likviditātes seguma koeficienta un sviras rādītāja ieviešanu, kā arī reglamentē darījuma partnera kredītriska, lielo riska darījumu ierobežojumus un informācijas atklāšanas prasības. CRD IV aptver kredītiestāžu darbības uzsākšanu un pārrobežu darbību ES ietvaros, uzraudzības principus, kapitāla rezervju prasības, korporatīvās pārvaldības aspektus un iespējamās sankcijas pārkāpumu gadījumos. Jāatzīmē, ka CRD IV transponēšana valstu normatīvajos aktos daudzām ES valstīm norisinās lēnāk par sākotnēji paredzēto.

Banku savienībā paredzēts arī finanšu atbalsta elements, visbiežāk ar to saprotot Eiropas Stabilitātes mehānisma (ESM) izmantošanu tiešai kredītiestāžu rekapitalizācijai. Tomēr pašlaik vēl nav panākta galīgā politiskā vienošanās par šo elementu. ESM kā viens no pagaidu finanšu garantiem tiek arī apsvērts attiecībā uz kredītiestāžu VNM vienoto noregulējuma fondu. 2013. gada jūnijā eiro zonas valstu finanšu ministri apstiprināja galvenos principus ESM izmantošanai tiešai kredītiestāžu rekapitalizācijai, t.sk. par zaudējumu attiecināšanu uz kredītiestāžu akcionāriem un BRRD paredzēto principu izmantošanu. Finanšu ministri paziņoja, ka pēc šāda ESM instrumenta galīgās izstrādes un VUM darbības uzsākšanas ESM varēs finanšu stabilitāti apdraudošu vai sistēmiski svarīgu kredītiestāžu tiešai rekapitalizācijai izmantot līdz 60 mljrd. eiro. 2013. gada decembrī eiro zonas valstu finanšu ministri paziņoja, ka ESM varētu būt viens no pagaidu fiskālajiem garantiem VNM vienotajam noregulējuma fondam.

Svarīgi būtu vērtēt ieguvumus no līdzdalības banku savienībā. Pirmkārt, ieguvumus no eiro zonas tautsaimniecības, kā arī plašas sabiedrības viedokļa var skatīt caur lielākas finanšu stabilitātes, ko veicina banku savienības izveide, prizmu. Jauna prudenciālā regulējuma ieviešana CRD IV/CRR normatīvo aktu paketes ietvaros un ECB vadītās centralizētās kredītiestāžu uzraudzības sistēmas izveide rada jaunu stimulu efektīvai un saskaņotai darbībai finanšu stabilitātes risku un tieksmes pēc bezdarbības mazināšanai gan ES valstu, gan arī ES līmenī. Efektīvāka uzraudzība nozīmē zemāku finanšu krīžu varbūtību nākotnē un atbilstoši zemāku krīzes pārvarēšanas izmaksu slogu sabiedrībai.

Būtisks ieguvums no dalības VUM ir arī lielākas iespējas pretcikliskās politikas īstenošanā, nepieciešamības gadījumā efektīvāk ierobežojot pārlieku ātro kreditēšanas pieauguma tempu. Tas īpaši svarīgi mazām eiro zonas valstīm, kur kredītiestādes potenciāli pakļautas regulatīvās arbitrāžas riskam ārvalstu kredītiestāžu dominances dēļ.

Otrkārt, no monetārās politikas viedokļa efektīvāka pārrobežu uzraudzība banku savienības ietvaros palīdzēs mazināt Eiropas finanšu tirgus fragmentāciju, kas pēdējos gados izveidojusies eiro zonas valsts parāda krīzes ietekmē. Tas savukārt ļaus novērst šķēršļus eiro zonā īstenotās monetārās politikas transmisijas mehānisma pilnvērtīgai darbībai.

Treškārt, no banku savienības un VUM izveides varētu iegūt ne tikai tautsaimniecība un sabiedrība kopumā, bet arī pašas kredītiestādes. Tā pārrobežu kredītiestāžu grupām, kas vienlaikus darbojas vairākās banku savienības valstīs, VUM un vienotais regulējošo prasību kopums dos iespēju veidot ērtāku darbības vidi un mazināt izmaksas, kas saistītas ar visur vienoto regulējošo prasību, noteikumu un metožu ievērošanu. VUM izveide turpmāk stiprinās sadarbību un palielinās sinerģiju starp ES valstu kompetentajām iestādēm un ECB, ļaus mazināt konkurences kropļojumus kredītiestāžu tirgū, ko rada regulatīvās arbitrāžas iespējas. Nacionālo atšķirību un subjektivitātes mazināšana tādējādi palīdzēs radīt eiro zonā vienotus spēles noteikumus konkurencē starp lielajām uz pārrobežu darbību orientētajām un mazajām pārsvarā uz vietējo tirgu orientētajām kredītiestādēm.

Paredzēts, ka VNM papildinās VUM, radot papildu ieguvumus eiro zonas valstīm. Pirmkārt, jāatzīmē, ka 2008. gadā sākusies globālā finanšu krīze uzskatāmi parādīja to, kā vājas kredītiestādes var palielināt valsts finanšu ievainojamību. VNM izveide kopā ar BRRD prasību izpildi palīdzēs nākotnē izvairīties no līdzīgu situāciju atkārtošanās, jo sistēmiski nozīmīgo kredītiestāžu noregulējumā tiks izmantots iekšējās rekapitalizācijas instruments, un tā izmaksas segs no kredītiestāžu nozares finansētā vienotā noregulējuma fonda līdzekļiem. Tādējādi ar kredītiestāžu finansiālo problēmu risināšanu saistītas negatīvās ietekmes uz ES valsts finansēm risks tiks pēc iespējas samazināts.

Otrkārt, vieni no būtiskākajiem ieguvumiem no VNM izveides būs iespēja panākt efektīvu lielo pārrobežu kredītiestāžu grupu noregulējumu un kredītiestāžu krīžu negatīvās ietekmes pārneses uz citām valstīm mazināšana.

Treškārt, VNM ietvaros tiks uzkrāta liela pieredze kredītiestāžu noregulējuma jomā, apvienojot ES valstu zināšanas par valstu kredītiestāžu tirgu un normatīvo aktu specifiku ar VNM pieredzi pārrobežu kredītiestāžu grupu noregulējumā visas ES mērogā.

Jāatzīst, ka eiro zonas valstīm dalība banku savienībā neapšaubāmi nesīs ne tikai ieguvumus, bet būs saistīta arī ar zināmām izmaksām. Plānots, ka tiešās izmaksas saistībā ar dalību VUM un VNM darbību, kā arī noregulējuma fonda līdzekļu uzkrāšanu segs kredītiestādes, nevis nodokļu maksātāji. Tādējādi papildu izmaksu slogs mazinās kredītiestāžu pelnītspēju, kas atbilst pašreizējai eiro zonas valstu politiskajai nostājai par to, ka kredītiestāžu nozarei būtu jāuzņemas ar krīzes novēršanu un pārvaldību saistīto izmaksu segšana.

Kopumā var gaidīt, ka ieguvumi saistībā ar lielāku finanšu stabilitāti un uzticību ilgtermiņā būtiski pārsniegs izmaksas, kas saistītas ar dalību banku savienībā.