Budžeta iniciatīvas – balansēšana starp ierastajām vajadzībām un pielāgošanos jaunajam

Valsts budžeta apstiprināšana ik gadu ir sarežģīts un atbildīgs process. Līdzšinējā pieredze Latvijā liecina, ka vajadzību ir daudz, bet pieejamais finansējums jaunām budžeta iniciatīvām – ierobežots. Tādējādi šajā procesā vienlaikus jānodrošina ekonomiskā izaugsme, sabiedrības vajadzību apmierināšana un fiskālā disciplīna (jeb valsts budžeta ieņēmumu un izdevumu līdzsvarošana, neveidojot pārmērīgu budžeta deficītu un neaudzējot pārlieku lielu valsts parādu). Jaunās budžeta iniciatīvas bieži vien ietver sociālās politikas, veselības aprūpes, izglītības un infrastruktūras attīstības finansēšanu, vienlaikus atvēlot resursus arī neparedzētiem izaicinājumiem. Šis līdzsvara meklējums ir izšķirošs, lai veidotu ilgtspējīgu un sabiedrības interesēm atbilstošu budžeta plānu.

Latvijas budžeta iniciatīvu apstiprināšanas soļi.

1. Fiskālās telpas jeb pieejamo resursu noskaidrošana. Tā norāda uz valsts iespējām palielināt valdības izdevumus vai samazināt nodokļus, nepārsniedzot pieļaujamo budžeta deficītu vai neapdraudot valsts parāda ilgtspēju. Fiskālās telpas lielums bijis atkarīgs no valsts ekonomiskās situācijas – ja ekonomika auga, tad ieņēmumi palielinājās un valdība ieguva vairāk līdzekļu. Un notika arī pretēji. Tāpat arī fiskālā politika, piemēram, nodokļu palielināšana, izdevumu pārskatīšana vai fiskālo noteikumu mīkstināšana, varēja mainīt fiskālās telpas lielumu. Šobrīd realitāte ir mainījusies. Līdz ar grozīto Eiropas Savienības (ES) fiskālo noteikumu ieviešanu primārais kritērijs būs izdevumu pieauguma nosacījums. Turpmāk resursus jaunu iniciatīvu ieviešanai varēs rast, pārskatot esošos izdevumus vai lemjot par ieņēmumu palielināšanu, piemēram, nodokļu likmes, jauni nodokļi, maksas pakalpojumi. Maksimālais izdevumu pieauguma temps četriem gadiem ir saskaņots ar Eiropas Komisiju (EK), un Latvija apņēmusies to ievērot. 
2. Budžeta iniciatīvu izvēle un to finansēšanas veids. Nozaru ministriju sagatavotais jauno budžeta iniciatīvu saraksts parasti ir garš, un to īstenošanai nepieciešams apjomīgs finansējums. Iepriekšējos gados Latvijā apstiprinātās jaunās iniciatīvas prasīja vairāk resursu, nekā fiskālā telpa atļāva, tādēļ valdība lēma par ieņēmumu palielināšanu un izdevumu pārdali. Savukārt pandēmijas un augsto energoresursu cenu laikā atbalsts iedzīvotājiem un uzņēmējiem, kā arī aizsardzības izdevumu pieaugums daļēji tika nodrošināts "ārpus fiskālās telpas" jeb uz lielāka budžeta deficīta rēķina. To varēja atļauties, jo uz laiku tika atcelti ES fiskālie noteikumi.
3. Budžeta iniciatīvu apstiprināšana. Sākotnēji jaunie budžeta pasākumi tiek apstiprināti valdībā un iekļauti budžeta dokumentos. Pēc tam parlamentā notiek diskusijas un valsts svarīgākā finanšu dokumenta apstiprināšana.

Budžeta iniciatīvas Baltijā retrospektīvi

Pēdējos gados visās trīs Baltijas valstīs iniciatīvas izdevumos guva pārsvaru pār ieņēmumu pasākumiem. Apkopotie dati [1] par 2021.-2024. gadu atspoguļo, ka Baltijas valstīs papildu izdevumu iniciatīvu apjoms gadā sasniedza līdz pat 3.7 % no iekšzemes kopprodukta (IKP), savukārt papildu ieņēmumu pasākumu ietekme bija mazāka, nepārsniedzot 2 % no IKP. Vairumā gadījumu papildu finansējums budžeta iniciatīvām tika piešķirts atalgojuma palielināšanai, īpaši izglītībā, veselībā un iekšējās drošības struktūrās strādājošajiem. Reaģējot uz drošības izaicinājumiem, tika palielināti izdevumi valsts aizsardzības stiprināšanai, īpaši pēc 2022. gada, lai iepirktu militāro aprīkojumu un tehniku. Vienlaikus liela daļa papildu finansējuma tika piešķirta investīcijām, īpaši Latvijā un Igaunijā. Lietuvā lielāks fokuss bija uz sociālo jomu un tika palielināti sociālo pabalstu sliekšņi, veiktas papildu pensiju indeksācijas. Savukārt Latvija gandrīz katru gadu budžetā paredzējusi izdevumus samazinošus pasākumus. Pārsvarā tie bija – zemāki izdevumi sociālajiem pabalstiem, pārskatot saņēmēju skaita vai vidējā pabalsta apmēra prognozi; ietaupījums izdevumu pārskatīšanas rezultātā, kā arī investīciju pārcelšana uz turpmāko laiku.

Latvijā bijis ierasts, ka jaunus ieņēmumu vai izdevumu pasākumus kompensē ar citiem pasākumiem, lai kopumā izmaiņas ir budžetam neitrālas. Izņēmums attiecas tikai uz tiem gadiem, kad visās ES valstīs bija spēkā fiskālo noteikumu izņēmumu klauzula. Arī abās kaimiņvalstīs budžeta izdevumu pasākumus galvenokārt finansēja ar ieņēmumu palielinājumu. Iepriekšējos gados Baltijas valstīs ieņēmumu palielināšana īstenota ar akcīzes nodokļa celšanu un papildu nodokļa ieviešanu finanšu sektora (banku) peļņai, kas augsto procentu likmju periodā bija būtiski lielāka, nekā ierasts. Tas bija apjomīgs ieņēmumu pasākums visās trīs Baltijas valstīs un, piemēram, Latvijā ietekme uz 2024. gada ieņēmumiem tika lēsta ap 140 miljoniem eiro jeb 0.4 % no IKP. Latvijas gadījumā tas īsti nebija jauns nodoklis, bet tika noteikta piemaksa uzņēmumu ienākuma nodoklim (UIN) 20 % apmērā no peļņas, neatkarīgi no tā, vai peļņa tiek sadalīta dividendēs. Tāpat papildu ieņēmumu nodrošināšanai tika lemts par augstāku dividenžu iemaksu budžetā no valsts kapitālsabiedrību peļņas. Latvijā tā kļuvusi gluži par tradīciju, bet arī kaimiņos ik pa laikam šāds lēmums ticis pieņemts.

Vienlaikus Baltijas valstīs tika apstiprinātas ieņēmumus samazinošas nodokļu politikas izmaiņas, īpaši darbaspēka nodokļiem. Pandēmijas laikā Latvijas valdība lēma samazināt valsts sociālās apdrošināšanas obligāto iemaksu likmi un palielināja diferencētā neapliekamā minimuma maksimālo slieksni. Tajā pašā laikā tika ieviests minimālais valsts sociālās apdrošināšanas obligāto iemaksu apmērs, lai veicinātu sociālo apdrošināšanu un pabalstu saņemšanas iespēju visiem nodarbinātajiem un daļēji kompensētu robu budžetā no iepriekš aprakstītajām nodokļu politikas izmaiņām. Lai strādājošajiem palielinātos ienākumi, Lietuvā vairākus gadus pēc kārtas un Igaunijā vienu reizi tika paaugstināts neapliekamais minimums.

Šogad galvenais uzsvars uz drošības stiprināšanu

2025. gada budžetā Latvijas un Igaunijas prioritāte turpina būt izdevumu palielināšana iekšējās drošībai un aizsardzībai. Saskaņā ar vispārējās valdības budžeta plānu Latvija aizsardzības izdevumus pēc COFOG klasifikācijas šogad plāno palielināt līdz 3.1 % no IKP [2], un Igaunijā tie plānoti 3.5 % no IKP. Lietuva sākotnēji aizsardzības izdevumus plānoja 3 % no IKP, bet tās prezidents publiski paziņojis, ka šogad tie varētu sasniegt 4 % no IKP [3]. Bez tam Latvija un Lietuva šogad piešķīrusi finansējumu, lai turpinātu atbalstu Ukrainai – gan civiliedzīvotājiem, gan militārā aprīkojuma piegādēm. Jaunās iniciatīvas šogad Latvijā un Lietuvā paredz papildu izdevumus pedagogu atalgojumam, un kaimiņvalsts lielākus izdevumus ieplānojusi arī lektoru, zinātnieku un kultūras jomas darbinieku atalgojumam. Abās valstīs ir palielināta minimālā alga – Latvijā tā šogad noteikta 740 eiro, bet Lietuvā tā sasniedz 1038 eiro.

Vienlaikus Latvijas jauno iniciatīvu finansēšanai šogad veikta horizontāla izdevumu samazināšana valsts iestāžu budžetos, neskarot finansējumu Nacionālajiem bruņotajiem spēkiem un atsevišķām neatkarīgajām iestādēm. Kopumā plāns paredz izdevumu samazinājumu par vairāk nekā 50 milj. eiro [4], kas ir aptuveni 0.1 % no prognozētā IKP vai nedaudz vairāk kā 0.3 % no kopējiem valsts budžeta izdevumiem (neskaitot izdevumus ES projektiem). Administratīvie izdevumi, investīcijas infrastruktūras attīstībai (autoceļi, nekustamais īpašums, IT sistēmas un pētījumi) un arī atbalsta programmas (Inovāciju fonds, stipendiju fonds Studētgods) ir galvenās jomas, kurās samazināti izdevumi. Lai arī horizontāla izdevumu samazināšana nav optimāls lēmums, tā var būt īslaicīgs risinājums atsevišķās situācijās un tiek izmantota ātrai budžeta deficīta samazināšanai. Tomēr tā nenodrošina izdevumu efektivitātes vērtēšanu, un šāda pieeja var negatīvi ietekmēt ekonomikas izaugsmei svarīgas jomas, piemēram, izglītību, veselības aprūpi vai infrastruktūras nodrošināšanu.

Igaunijas 2025. gada budžets ir atšķirīgs no iepriekšējiem gadiem un kaimiņvalstīm. Lai palielinātu izdevumus aizsardzībai un samazinātu budžeta deficītu, tai nācās pieņemt lēmumu par izdevumu samazināšanu, atliekot investīciju projektu īstenošanu, samazinot pētniecības un attīstības izdevumus, kā arī citus administratīvos izdevumus, kopējam apjomam sasniedzot 0.4 % no IKP. Ņemot vērā lielāku finansējumu aizsardzībai, izdevumu pasākumu "tīrais" efekts budžeta bilanci uzlabo par 0.1 % no IKP (skat. attēlu).

Līdzīgi kā iepriekšējo gados arī šī gada budžetā visās trīs Baltijas valstīs tika apstiprinātas izmaiņas nodokļu politikā un lemts par citu ieņēmumu palielināšanu. Latvijā šogad stājās spēkā izmaiņas darbaspēka nodokļos, ieviešot neapliekamo minimumu visiem strādājošajiem un palielinot to pensionāriem, kā arī mainot iedzīvotāju ienākuma nodokļa (IIN) likmes. Šīs politikas izmaiņas ievērojami samazina ieņēmumus, tādēļ roba daļējai kompensēšanai tika izlemts uz laiku iemaksas 2. pensiju līmenī 1 % apmērā pārnest uz pensiju 1. līmeni jeb speciālo budžetu. Vēl ieņēmumu samazinājuma kompensēšanai tika lemts par akcīzes nodokļa palielināšanu degvielai, dabasgāzei, saldinātajiem bezalkoholiskajiem dzērieniem, vienlaikus nodrošinot pakāpenisku jaunas emisiju tirdzniecības sistēmas [5] (ETS2) ieviešanu. Šo izmaiņu rezultātā, piemēram, Latvijā par katru benzīna un dīzeļdegvielas litru šogad jāmaksā par aptuveni trīs centiem vairāk. Savukārt Lietuvā akcīzes celšana šogad benzīna cenu palielina par sešiem centiem litrā un dīzeļdegvielas – par 13 centiem.

Bez tam Latvijā šogad plānoti papildu dividenžu ieņēmumi no valsts kapitālsabiedrībām, palielinot budžetā iemaksājamo daļu no 64 % uz 70 %, kā arī atsevišķām kapitālsabiedrībām (piemēram, AS "Latvenergo" un AS "Latvijas Valsts meži") nosakot lielāku maksājamo dividenžu apmēru neatkarīgi no peļņas procentuālās daļas. Aizsardzības izdevumu palielinājums šogad daļēji tiek kompensēts ar solidaritātes iemaksu ieviešanu bankām, ko tām iespējams mazināt ar kreditēšanas apjomu palielināšanu, tādējādi veicinot investīcijas ekonomikā. Lietuva augstākus ieņēmumus šogad plāno sasniegt ar UIN likmes palielināšanu no 15 % uz 16 % (mazajiem un vidējiem uzņēmumiem no 5 % uz 6 %) un loterijas nodokļa paaugstināšanu.

Igaunija 2025. gadā izceļas ar apjomīgiem ieņēmumu pasākumiem. IIN un UIN likme ir paaugstināta no 20 % uz 22 %, ir ieviests transportlīdzekļu nodoklis un paaugstināts akcīzes nodoklis, kā arī no šī gada vidus pievienotās vērtības nodokļa (PVN) likme būs 24 % (iepriekš 22 %) – augstākā starp Baltijas valstīm. Kā jau iepriekš skaidrots, tas saistīts ar nepieciešamību mazināt budžeta deficītu un finansēt jaunus aizsardzības jomas izdevumus.

Budžeta finansēšanas izaicinājumi un iespējas

Budžeta resursu meklēšanā ir iespējams lūkoties vairākos virzienos - ieņēmumu palielināšana, izdevumu optimizēšana un citu finanšu instrumentu izmantošana.

Ieņēmumu palielināšana var tikt īstenota dažādos veidos, piemēram, optimizējot nodokļu sistēmu, uzlabojot valsts aktīvu pārvaldību, kā arī aktīvi un pilnvērtīgi izmantojot ES finansējumu. Nodokļu sistēmas optimizācija ietver tādus pasākumus kā nodokļu likmju pārskatīšana, īpaši videi nelabvēlīgām nozarēm. Papildu resursus var iegūt ar uzlabojumiem nodokļu administrēšanā un jaunu nodokļu ieviešanu.

Otra alternatīva ir izdevumu optimizācija vai samazināšana, lai rastu finansējumu jaunām budžeta iniciatīvām un virzītos uz efektīvāku budžeta pārvaldību. Vienlaikus jāmeklē iespējas administratīvo izmaksu samazināšanai, optimizējot valsts institūciju darbību un mazinot birokrātiju. Sociālo izdevumu jomā nepieciešams pārskatīt sociālā atbalsta programmas un pārliecināties, ka tās ir mērķētas un patiešām sasniedz tās iedzīvotāju grupas, kurām palīdzība visvairāk nepieciešama.

Papildus iepriekš minētajam par ieņēmumu un izdevumu pasākumiem budžeta prioritāšu īstenošanai aktīvāk jāizmanto citi risinājumi. PPP ļautu īstenot lielus infrastruktūras vai inovāciju projektus, mazinot tiešos budžeta izdevumus. Piemēram, jaunas transporta, enerģētikas vai izglītības infrastruktūras attīstība iespējama ar privātā investora palīdzību. Aktuālas kļūst arī tā sauktās "zaļās finanses". Ieviešot zaļās obligācijas vai saņemot starptautisko finanšu institūciju atbalstu zaļās ekonomikas projektiem, iespējams resursus novirzīt ilgtspējīgiem projektiem, piemēram, klimata pārmaiņu mazināšanai. Viennozīmīgi arī digitalizācija un inovāciju risinājumi (piemēram, automatizācija valsts pārvaldē) var samazināt administratīvās izmaksas un radīt ietaupījumu ilgtermiņā.

Noslēgums

Iepriekšējās piecgades notikumi pasaulē raisījuši virkni satricinājumu un izaicinājumu ekonomikām, būtiski ietekmējot valdības lēmumus un papildu budžeta izdevumu sadali. Baltijas valstīs uzmanības centrā bija atalgojuma palielināšana, īpaši skolotājiem un mediķiem, kā arī Latvijā piešķirts lielāks finansējums veselības nozarei. Ģeopolitiskā situācija, īpaši saistībā ar drošības izaicinājumiem Eiropas austrumu pierobežā, ir prasījusi apjomīgus budžeta resursus aizsardzības izdevumu palielināšanai. Pārsvarā papildu izdevumi tiek kompensēti ar ieņēmumiem – caur nodokļu celšanu un jaunu nodokļu ieviešanu. Vienlaikus strādājošo iedzīvotāju ienākumu palielināšanai Latvija un Lietuva ir spējusi īstenot darbaspēka nodokļu reformu. Šāda pieeja atspoguļojusi valdības centienus balansēt starp fiskālo stabilitāti un nepieciešamību reaģēt uz sabiedrības un ekonomikas vajadzībām. Turpmāk fiskālajos noteikumos dominēs izdevumu pieauguma nosacījums, un tas nozīmē atšķirīgu pieeju jaunu budžeta iniciatīvu finansēšanai. Resursi būs jāmeklē esošajos izdevumos vai papildu ieņēmumos. Ir skaidrs, ka izdevumu efektivitāte spēlēs nozīmīgu lomu jaunu budžeta pasākumu ieviešanā.

[1] Latvijas, Lietuvas un Igaunijas Vispārējās valdības budžeta plāna projekti un Latvijas Bankas aprēķini.

[2] Vispārējās valdības budžeta plānā tiek norādīti izdevumi pēc COFOG klasifikācijas jeb sadalījumā pa funkcijām. Nereti aizsardzības izdevumus salīdzina atbilstoši NATO klasifikācijai. Tādējādi, piemēram, Latvijā tiek ņemti vērā visi Aizsardzības ministrijas izdevumi attiecīgajā gadā un šogad tie plānoti 3.5 % no IKP.

[3] 2025 budget allows spending 4% of GDP on defence – Lithuanian president - LRT.

[4] Latvijas Bankas aprēķini, izmantojot informāciju no likuma “Par valsts budžetu 2025. gadam un budžeta ietvaru 2025., 2026. un 2027. gadam” paskaidrojumiem.

[5] Eiropas Parlamenta un Padomes 2023. gada 10. maija Direktīva 2023/959/ES, ar ko groza Direktīvu 2003/87/EK, ar kuru nosaka sistēmu siltumnīcas efektu izraisošo gāzu emisijas kvotu tirdzniecībai Savienībā, un Lēmumu (ES) 2015/1814 par Savienības siltumnīcefekta gāzu emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas tirgus stabilitātes rezerves izveidi un darbību.