Cik asi zobi fiskālās disciplīnas sargam?

Sabiedrībai no publiski pieejamās informācijas, kas mēdz būt arī virspusēja un politiski motivēta, ne vienmēr ir viegli saprast, vai īstenotā budžeta politika patiesi ved uz lielāku labklājību. Turklāt pat politikas īstenotājiem arvien grūtāk ir saprast, vai nosacījumi tiešām tiek izpildīti un cik objektīvi ir Eiropas Komisijas (EK) pieņemtie lēmumi, izvērtējot konkrētu dalībvalstu atbilstību regulās definētajiem atbildīgas budžeta politikas nosacījumiem. Kā secinājām jau iepriekšminētajā "Ekspertu sarunā", ir vairāki ceļi, kā turpināt attīstības ceļu arī šajos apstākļos: var atņemt valstīm iespējas radoši lavierēt pa disciplīnas kritēriju džungļiem un budžeta lēmumu pieņemšanu centralizēt vai tomēr censties risināt pastāvošā mehānisma problēmas.

Lai paaugstinātu fiskālās politikas caurspīdību un gūtu pārliecību par tās atbilstību tālredzīgas saimniekošanas principiem, talkā nāk t.s. fiskālās padomes un arī Latvijas Fiskālās disciplīnas padome (FDP). Pasaules pieredze ar šādām neatkarīgām institūcijām liecina, ka tās var uzlabot budžeta disciplīnu, uzraugot valdības budžeta plānu un izpildes atbilstību ar fiskālajiem mērķiem, veicinot publiskās un politiskās diskusijas par budžetu ietekmējošiem jautājumiem un veidojot atbildīgu saimniekošanas izpratni un kultūru. [i].

ES līmenī jau uzsākts ceļš uz kopīgas fiskālās padomes veidošanu, kas papildinās nacionālā līmeņa padomes [ii]. Eiropas Fiskālās padomes (The European Fiscal Board) uzdevums būs neatkarīgi vētīt tehniski pieņemtos EK atzinumus par valstu atbilstību fiskālās disciplīnas nosacījumiem un kļūt par papildu stimulu to ievērošanas nodrošināšanai.

Fiskālās disciplīnas ietvara attīstība Latvijā

Fiskālās disciplīnas likums 2013. gada sākumā nacionālajā likumdošanā ieviesa skaitliski definētus fiskālās disciplīnas pamatprincipus, kā arī fiskālās disciplīnas padomes konceptu.. Jau nākamais – 2014. gada budžets - tika veidots saskaņā ar šo likumu. Savukārt 2013. gada beigās darbu uzsāka Latvijas FDP Pirmais uzraudzības ziņojums tika pievienots 2015. gada vidēja termiņa likumam, taču FDP savu darbību sāka proaktīvi, jau 2014. gada sākumā, publicējot pirmo neatbilstības ziņojumu.

1. attēls. Budžeta strukturālā bilance un tās mērķis, 2009.-2015. gads, 2016. – prognoze

Avots: Eiropas Komisija

Nesenā fiskālās disciplīnas pieredze Latvijā

Sakārtojot valsts finanses pēc krīzes, Latvijai izdevās tas, kas izdevās tikai  nedaudzām valstīm – sasniegt budžeta bilances vidēja termiņa mērķi [iii] (VTM). Tas norāda uz to, vai valsts budžeta politika ir ilgtspējīga: 2012. gadā strukturālais deficīts bija vien -0.1% no IKP.

Turpmākajos gados, valdībai mazinot nodokļu slogu, iedzīvotāju ienākuma nodokļa un sociālās apdrošināšanas iemaksu likmju mazināšana, pensiju reforma palielinot 2. līmeņa iemaksu likmi noveda pie attēlā redzamās (strukturālās) budžeta bilances pasliktināšanās, pērn sasniedzot -1.9% no IKP. Pensiju reformu izmaksas budžetā tiek uzskatītas par pieļaujamām atkāpēm no sasniedzamā mērķa, tomēr, pat ņemot vērā tās, lai arī nebūtiski, budžeta deficīts tik un tā pārsniedza noteikto VTM 2015. gadā un, tiecoties uz pavisam nelielu uzlabojumu 2016. gadā, joprojām balansē uz šīs robežas.

Jāatzīst, protams, ka pensiju reformas izmaksas tās ieviešanas periodā uzreiz varētu būt grūti kompensēt, taču, skatoties tālākā nākotnē, jebkurā gadījumā šis robs budžetā būs jāaizlāpa. Līdzīgi kā EK pieļautā atkāpe Latvijas Stabilitātes programmā pieteiktajiem veselības jomas pārkārtošanas izdevumiem 2017.-2019. gadā. Tā no vienas puses pieļauj izdevumu palielināšanu (līdz pat papildu 0.5% no IKP 2019. gadā), bet no otras puses – pēc tam prasa strauju un apjomīgu deficīta samazinājumu, ņemot vērā, ka sagaidāmie ieguvumi no ieguldītajiem līdzekļiem valsts budžetā pilnībā atspoguļosies tikai ilgākā termiņā. Jājautā, kas notiks 2020. gadā, kad šo atkāpju piemērojums zudīs pilnībā un budžeta bilance nedrīkstēs pārsniegt -1.0% no IKP? Tas nozīmē ap 150 milj. EUR iztrūkumu budžetā. Piedāvātie veselības jomas pārkārtošanas pasākumi pēc būtības rada pastāvīgu izdevumu pieaugumu, turklāt saskaņā ar FDP viedokli [iv] atkāpes no VTM piemērošana neatbilst Latvijas fiskālās disciplīnas likumam, kā arī ES regulām.

Latvijas Fiskālās disciplīnas padomes darbība

Ņemot vērā to, ka juridisku vai likumdošanas varas izpildes instrumentu Latvijas FDP nav it sevišķi īsā termiņā tās darbību var vērtēt pēc tās rīcībā pieejamo instrumentu loka izmantošanas un proaktivitātes, publiskās redzamības un spējas ietekmēt valdības politiku.

Tikai divi pēdējie budžeta likumi pieņemti FDP zīmē. Padome papildus obligātajiem ziņojumiem pievienojusi divus neatbilstības ziņojumus, kā arī citus viedokļus: par Stabilitātes programmu, budžetu ietekmējošām likumdošanas iniciatīvām, budžeta izpildes gaitu, pieslēdzoties būtiskos politikas veidošanas brīžos. Tās budžeta novērtējums pamatā bija saskanīgs ar EK viedokli par nepieciešamību budžetu plānot atbilstoši Latvijas VTM vai atsevišķos punktos bija pat stingrāks, piemēram, iebilstot pret budžeta deficīta palielināšanu minēto veselības reformu finansēšanai. Padomes viedoklis bijis redzams, norādot uz valdības vai parlamenta pieņemto lēmumu neatbilstību fiskālās disciplīnas likumam, kā arī makroekonomiskās analīzes jomā, panākot sākotnējo budžeta makroekonomisko prognožu optimisma mazināšanu [v].

Padomes publikāciju biežums pieaug, tiek audzēta personāla kapacitāte, kas atspoguļojas pētnieciskās darbības izvēršanā. Pētījumi tiek veikti par tematiem, kas skar atbilstību fiskālās disciplīnas un pretcikliskas fiskālās politikas principiem (piemēram, sociālā budžeta politikas ietekmi uz budžeta ilgtspēju, nodokļu maksāšanas kultūru).

Tiek pilnveidota arī komunikācija, veidojot sadarbību ar arvien lielāku mediju skaitu un kāpinot skaidrošanas intensitāti. Padomes rīkotā konference par fiskālo disciplīnu "Fiskālās disciplīnas likums: pirmie trīs gadi un nākotnes perspektīvas", bija kārtējais solis uz fiskālās disciplīnas izpratnes popularizēšanu un uzlabošanu Latvijā.

Šobrīd ir vēl par agru vērtēt, vai padomes darbu citu faktoru vidū var saskatīt disciplinētākos budžeta izpildes skaitļos. Vajadzīgs ilgāks laiks, lai uzmanība padomes teiktajam pieaugtu un palīdzētu attīstīt sabiedrības viedokli, tai skaitā, Saeimas vēlēšanu laikā sekmīgāk izvēloties politiķus, kas saimniekos atbilstoši vēlētāja ieskatiem.

Raugoties nākotnē, padome, šķiet, labi aprīkota, lai nostiprinātu autoritāti sabiedrības un politiķu acīs un reāli ietekmētu arī politikas veidošanu. Padomes budžeta iekļaušana vidēja termiņa budžetā norāda uz apņemšanos padomi turpināt finansēt, un tās funkcionālā neatkarība ir stiprināta, noslēdzot vienošanos par sadarbību ar Finanšu ministriju. Padomei ir finanšu un cilvēku resursi, lai veiktu tai deleģētos uzdevumus, un līdzšinējā tās darbība apliecina vēlmi aktīvi sargāt budžeta līdzekļus. Laiks rādīs, cik asi būs sarga zobi.

Lai arī jau ir novērota valdības ieklausīšanās padomes viedoklī, tomēr šobrīd lielākais izaicinājums ir FDP autoritātes nostiprināšana. Pagaidām, piemēram, padomes atkārtotie aicinājumi izpildīt fiskālās disciplīnas likumu fiskālās rezerves jautājumā joprojām netiek ņemti vērā [vi].

Eiropas fiskālās pārvaldības reformas – Eiropas Fiskālā padome

Neskatoties uz to, ka gandrīz visās ES dalībvalstīs ir izveidotas nacionālās fiskālās padomes, tiek runāts arī par Eiropas Fiskālo padomi. Kāpēc? Reaģējot uz pieredzi pirms krīzes un tās laikā, ES fiskālais ietvars tika stiprināts ar jauniem detalizētiem nosacījumiem (ar t.s. sešpaku (2011) un divpaku (2013)[vii]), cenšoties uzlabot galvenās vājās vietas Stabilitātes un izaugsmes paktā (SIP).

Šo reformu ieviešana palielināja fiskālās pārvaldības ietvara komplicētību. Pieaugošo fiskālās disciplīnas ietvara precizēšanu un formalizāciju virza centieni izskaust noteikumu interpretācijas iespējas, nodrošināt valstu atbildīgu rīcību fiskālās disciplīnas īstenošanā, kā arī EK lēmumu caurspīdību, izvērtējot konkrētu valstu īstenoto politiku. Diemžēl reizēm šķiet, ka tiek panākts pretējais efekts – ar sīku detalizāciju un indikatoru, atkāpju (strukturālās, reformas, valdības investīcijas, ekonomikas lejupslīde), īpašu gadījumu skaita pieaugumu paveras jaunas iespējas interpretācijai un līdz ar to atkāpēm no tālredzīgas saimniekošanas pamatprincipiem un šaubām par EK lēmumu objektivitāti.

Pēdējo gadu praksē EK ir vairākkārt norādījusi uz atsevišķu dalībvalstu nepietiekamu progresu nosacījumu izpildē, taču lēmumu pusē bijušas vērojamas nosacījumu izpildes termiņu pagarināšanas, galīgo novērtējumu atlikšanas, šķietami diskrecionāri (subjektīvi) lēmumi nepiemērot atsevišķus nosacījumus, turklāt ir akceptēti valstu budžeti, kas formāli nepilda SIP nosacījumus.

Vai tiešām pilnīgi visos gadījumos, kur nosacījumi formāli nav pildīti, pastāv ar fiskālo ietvaru saskanīgi mīkstinoši apstākļi? Un vai visu valstu fiskālās politikas bijušas tik labas, ka nav ne reizi nācies spert stingrākus SIP paredzētos sankciju soļus? Rodas iespaids, ka praksē, sastopoties ar neviennozīmīgi traktējamiem gadījumiem, EK izvēlējusies palielināt noteikumu piemērošanas elastību.

Lai orientētos biezajos džungļos starp uz papīra izliktajiem nosacījumiem, praksē pieņemtajiem budžeta lēmumiem un to atbilstību dalībvalstu politikām, nepieciešama neatkarīga institūcija. Tāda, kas līdzīgi kā nacionālās padomes, spētu orientēties specifiskajos spēles noteikumos un kam būtu mandāts politiski neatkarīgi izvērtēt varas iestādes - EK pieņemtos lēmumus. Eiropas Fiskālās padomes izveidošanai tādā veidā būtu jāstiprina dalībvalstu fiskālās politikas atbilstība SIP un jāsamazina šaubas par EK pieņemto lēmumu taisnīgumu un konsekvenci. Pagaidām grūti spriest, kā šīs cerības piepildīsies.

Pašreiz Eiropas Fiskālās padomes veidošanas process ir ieildzis un izskan bažas par jaunveidojamās padomes lielu atkarību no EK. Galvenie iebildumi ir par to, ka padomes tiesības izteikt savu viedokli un EK to uzklausīt nav formāli definētas. Turklāt nav skaidrs padomes funkcionālās un finansiālās neatkarības līmenis. Kopumā - pretēji sākotnējam uzstādījumam, šķiet, ka Eiropas Fiskālās padomes veidošanas principi atpaliek no tiem, kas piemērojami nacionālo fiskālo padomju veidošanā: savlaicīga neatkarīga viedokļa paušanas mehānisms, padomes locekļu izvēles neatkarība, funkcionāla neatkarība, izpildinstitūciju nepieciešamība piekrist padomes viedoklim vai izskaidrot novirzīšanos no tā.

Lai nodrošinātu Eiropas Fiskālās padomes efektivitāti, nepieciešams nodrošināt tās institucionālo neatkarību, un tās mandātu gan skaidri definēt, gan stiprināt. Padomei jāparedz iespēja pastāvīgi paust viedokli, reaģējot uz politikas notikumiem to veidošanās brīdī, kā arī jāformalizē padomes atzinumu loma Eiropas fiskālās pārvaldības ietvarā, pieprasot EK obligātu reakciju (izskaidrot vai piekrist).

Secinājumi

Apkopojot iepriekšminēto, šķiet, ka fiskālās disciplīnas mašinērija pamazām, bet tomēr virzās pareizajā virzienā. Fiskālo padomju loma atbildīgas tēriņu kultūras veidošanā ekspertu vērtējumā sniedz pozitīvu ieguldījumu, un arī Latvijai tagad ir pāris gadu pieredze ar pozitīviem piemēriem. Padomes loma - tās konsultatīvā rakstura dēļ -  izpaudīsies ilgākā laika posmā. Tas notiks ar biežāku valdības komunikāciju par budžeta jautājumiem un informētākas sabiedrības pieņemtajiem lēmumiem vēlēšanās. Taču jau tagad budžeta veidošanas process kļuvis caurspīdīgāks, padomei prasot atbildes no politikas veidotājiem un aktīvi komunicējot publiskajā telpā. Padome ir labi aprīkota pieņemt izaicinājumus tās autoritātes stiprināšanai un, augot pieredzei, sagaidāms, ka, papildus kārtējā budžeta uzraudzībai augs tās loma arī valsts finanšu ilgtspējas jautājumu analīzē.

Eiropas fiskālā ietvara komplicētības pieaugums padarījis to mazāk caurspīdīgu, vismaz tā šķiet pēc dažādu noteikumu un to atkāpju skaita pavairošanās un līdz ar to atšķirīgu dalībvalstu, EK, Eiropas Centrālās bankas viedokļu pieauguma. Kā secināts arī Latvijas Bankas "Ekspertu sarunā" pērnā gada beigās, ne vienmēr ir pārliecība, ka fiskālā ietvara noteikumi tiek pildīti. Neatkarīgs padomnieks Eiropas Fiskālās padomes veidā būtu kvalificēts palīgs viedokļu izvērtēšanā, kas varētu uzlabot esošā ietvara funkcionēšanu.