Cik gatavas ekonomiskajiem satricinājumiem ir Latvijas pašvaldības?

Kā saprotama pašvaldību fiskālā veselība un kā mērāma tās ilgtspēja?

Administratīvo teritoriju sadalījums paredz, ka katra vietējā pašvaldība īsteno savu pārvaldi, realizē tām likumā noteikto autonomo funkciju izpildi un nodrošina saviem iedzīvotājiem pieejamus un kvalitatīvus pakalpojumus par samērīgām izmaksām. Līdz ar to, fiskālo veselību var raksturot kā pašvaldību spēju realizēt tām paredzēto funkciju izpildi, savlaicīgi norēķinoties par tekošajām finanšu saistībām, kas vienlaicīgi nerada papildu spiedienu uz saistībām nākotnē. Laba fiskālā veselība ir kā pamats finanšu ilgtspējai, ko var raksturot kā teritoriālās vienības dzīvotspēju ekonomisko satricinājumu brīžos, fiskālā stresa momentos vai ekonomiskās krīzes periodā, kad pieejamie finanšu resursi kļūst ārkārtīgi ierobežoti.

Kāpēc fiskālā veselība ir svarīga?

Pirmkārt, pašvaldībās ar sliktu finanšu pārvaldību vai nesabalansētu fiskālo līdzsvaru, agrāk vai vēlāk, pasliktinās maksātspēja un šīs pašvaldības nonāk finanšu grūtībās vai piedzīvo fiskālo nepietiekamību.

Otrkārt, īstermiņā pat ar sliktu finanšu stāvokli var nerasties pamanāmas problēmas, tomēr to novēršana ekonomiskās trauksmes brīžos jau vairs nav iespējama. Tāpēc savlaicīgs fiskālas veselības novērtējums ļauj izvairīties no fiskālā stresa nākotnē.

Treškārt, pārdomāta finanšu vadība un fiskālā stabilitāte liek pamatus veiksmīgai uzņēmējdarbībai, augošai nodarbinātībai un iedzīvotāju labklājībai, kā arī veicina patīkamu un drošu vidi, pilnvērtīgus un kvalitatīvus pakalpojumus pašvaldības iedzīvotājiem un tās viesiem.

Kādai jābūt pašvaldību fiskālajai veselībai?

Nepastāv vienota pārvaldības formula visām pilsētām vai pašvaldībām, jo starp tām ir fundamentālas atšķirības. Pašvaldības atšķiras pēc teritoriālās uzbūves – teritoriālā lieluma, iedzīvotāju skaita un blīvuma, uzkrātā fiziskā kapitāla vai infrastruktūras nolietojuma, kā arī pieejamajiem resursiem un ekonomiskās attīstības līmeņa. Visu iepriekšminēto parametru kombinācija arī attiecīgi ietekmē pašvaldību ekonomisko veikumu, piemēram, tirdzniecību, tūrismu, rūpniecību, tranzītu un citus pašvaldībā notiekošos procesus.

Tādēļ nav vienas “vislabākās” pārvaldības formulas, līdz ar to vietvarām jābalansē starp straujāku izaugsmi īstermiņā vai drošību/stabilitāti ilgtermiņā. Tostarp jāņem vērā, ka laba un pārdomāta reģionālā pārvaldība sekmē gan uzņēmējdarbību, koncentrē cilvēkkapitālu un audzē nodarbinātību, gan arī veicina ekonomisko izaugsmi un uzlabo iedzīvotāju labklājību.

Kādēļ labu pārvaldību tik grūti īstenot?

No vienas puses, pārāk riskanta pārvaldība un pārmērīgi tēriņi rada papildu spiedienu uz budžetu, veicinot deficītu un parāda palielināšanos. Savukārt intensīva aizņemšanās pasliktina maksātspēju gan īstermiņā, gan uzliek papildu finanšu slogu ilgtermiņā.

No otras puses, pārāk pasīva pārvaldība neveicina ekonomisko attīstību un var pat radīt teritoriālo stagnāciju, mazinot pašvaldību iespējas nodrošināt saviem iedzīvotājiem nepieciešamos pakalpojumus pieņemamā kvalitātē. Mazinoties iedzīvotāju apmierinātībai ar dzīvi, pieaug depopulācijas riski, kā rezultātā pašvaldībām sāk dilt ienākumu bāze no nodokļiem un citiem ieņēmumiem, kas savukārt rada nepieciešamību pēc papildu finansējuma.

Tādēļ pašvaldībām jāprot veikli balansēt starp ieņēmumiem un izdevumiem, lai iedzīvotājiem nodrošinātu pēc iespējas plašāku pakalpojumu spektru, labāku dzīves kvalitāti un veicinātu iedzīvotāju apmierinātību ar dzīvi pašvaldībā, piemēram, nodrošinot labāku izglītību, uzlabotāku infrastruktūru, labiekārtotus parkus un atpūtas vietas vai nodrošinātu citus labumus.

Vai pašvaldībās var iestāties maksātnespēja?

Lai nepieļautu pašvaldībām veicamo funkciju pārrāvumu un iedzīvotājiem nodrošinātu brīvi pieejamus sabiedriskos pakalpojumus neatkarīgi no vietvaru finansiālā stāvokļa, Latvijā ir izstrādāts instruments, kas nepieļauj pašvaldību maksātnespēju jeb bankrotu. Nonākot ārkārtējās finanšu grūtībās tiek iedarbināts “finanšu stabilizācijas process”, kas paredz, ka Finanšu ministrija veic pašvaldības finanšu uzraudzību. Šī procesa kārtību nosaka likums “Par pašvaldību finanšu stabilizēšanu un pašvaldību finansiālās darbības uzraudzību”. Šādā gadījuma Valsts kase aizdod finanšu līdzekļus ilgtermiņā, lai pašvaldības segtu savas īstermiņa saistības.

Saskaroties ar maksātspējas grūtībām, pašvaldībām jāveic izdevumu pārskatīšana un jāmaina budžeta izdevumu struktūra, novirzot papildus līdzekļus gan aizdevuma atmaksai, gan aizdevuma apkalpošanas izmaksām. Līdz ar to, pašvaldību spējas attīstīties turpmākajos gados būtiski mazinās.

Līdz šim vienīgais finanšu stabilizācijas process Latvijā ticis uzsākts Ādažu novada pašvaldībā 2010. gadā. Kaut arī pašvaldība bija viena no tobrīd bagātākajām valstī, vietvara uzņēmās tādus saistību apmērus, ko pēcāk nebija spējīga pildīt sava budžeta ietvaros. Tā ietekmē Ādažu novadam vēl šobrīd ir uzkrātas vienas no lielākajām ilgtermiņa saistībām valstī.

Kāda ir Latvijas pašvaldību likviditāte jeb īstermiņa veselība?

Īstermiņa veselību var raksturot kā spēju jebkurā momentā segt kārtējos maksājumus, ko nosaka pašvaldību rīcībā esošie finanšu resursi. Kaut arī katras pašvaldības finanšu vadība var būt samērā atšķirīga, likviditātes trūkums var radīt nopietnus maksātspējas riskus jau tuvākajā norēķinu periodā. Pretēji tam, arī pārmērīgi lielu likviditāti uzkrāt nav nepieciešams, likviditātes pārpalikumu lietderīgāk novirzīt izaugsmei un attīstībai.

Ne visas Latvijas pašvaldības 2021. gadā uzturējušas sabalansētu likviditātes līmeni. Analizējot pašvaldību bilances, apgrozāmo līdzekļu struktūru un to attiecību pret īstermiņa saistībām, vairākās pašvaldībās novērojami ļoti zemi likviditātes rādītāji. Labu īstermiņa veselību raksturo balanss starp īstermiņa saistībām un pašvaldības rīcībā esošajiem apgrozāmajiem līdzekļiem, tomēr atsevišķu pašvaldību bilancēs saistību apmērs aptuveni 2 reizes pārsniedz apgrozāmo līdzekļu apjomu. Jāatzīmē, ka augstas inflācijas apstākļos, mazinoties reālajai pirktspējai, likviditātes nepieciešamība strauji pieaug un pašvaldību īstermiņa veselība var būtiski pasliktināties (skat. 1. attēlu).

Arī laba īstermiņa veselība 2021. gadā bijusi vairākās Latvijas pašvaldībās, atsevišķas vietvaras uzturējušas samērā augstu likviditātes līmeni, īstermiņa saistībām nesasniedzot pusi no apgrozāmo līdzekļu apmēra. Kaut arī pašvaldības var apzināti uzturēt lielākas vai mazākas finanšu rezerves ekonomiskā cikla ietvarā, tomēr, parādoties pirmajām likviditātes problēmām, bieži vien tiek ietekmēts pašvaldību budžets.

Kāda ir Latvijas pašvaldību budžeta veselība?

Budžeta veselību var raksturot kā balansu starp ieņēmumiem un izdevumiem, ko vietvaras realizē viena fiskālā gada ietvaros. Lai uzturētu labu budžeta veselību, nepieciešamas gan labas finanšu plānošanas spējas, gan fiskālā disciplīna, t.i. pašvaldībām jāspēj finansēt savu funkciju izpildi, tai pat laikā veicot papildu tēriņus neparedzētiem gadījumiem, kas sākotnēji nav iestrādāti budžeta plānos. Saskaroties ar problēmām finansēt izdevumus tekošā budžeta ietvaros, situāciju jārisina ar saistību palielināšanu.

Salīdzinot budžeta rādītājus, ieņēmumu un izdevumu attiecības starp pašvaldībām 2021. gadā, vairāku pašvaldību rādītāji norāda uz nesabalansētu un vāju budžeta veselību. Aptuveni pusē Latvijas pašvaldību veidojies deficīts, kas atsevišķās pašvaldībās pārsniedzis pat 100 eiro uz 1 iedzīvotāju. Jāpiebilst, ka budžeta riskiem visbūtiskāk pakļautas ir tieši mazās pašvaldības, jo neveidojas apjoma ietaupījumi, tomēr budžeta nesabalansētība novērojama arī pilsētās un lielajos novados, kur iedzīvotāju skaits ir būtiski lielāks.

Tomēr ir arī pašvaldības ar labu budžeta veselību, sabalansētu izdevumu struktūru un nelieliem budžeta pārpalikumiem. Kaut arī budžeta bilancē nevajadzētu veidoties pārmērīgam pārpalikumam, atsevišķās pašvaldībās uzkrāts ap 100 eiro liels pārpalikums uz 1 iedzīvotāju (skat. 2. attēlu).

Paredzams, ka energokrīzes ietekmē pašvaldībām straujāk pieaugs pastāvīgo izdevumu bāze, kas būtiski pasliktinās budžeta veselības novērtējumu. Mazinoties spējām finansēt savus kārtējos maksājumus, bremzējas pašvaldību turpmākā attīstība, turklāt finansējuma pieejamība nozīmīgu projektu īstenošanai tiek būtiski apgrūtināta.

Kāda ir Latvijas pašvaldību ilgtermiņa veselība?

Ilgtermiņa veselība pasliktinās pieaugot saistībām pašvaldību bilancēs, kas ilgākas par vienu gadu. Visbiežāk ilgtermiņa saistības nepieciešamas dažādu investīciju projektu finansēšanai, lai pilnveidotu un attīstītu infrastruktūru un veicinātu ekonomiskos procesus. Finansējuma piesaiste visbiežāk tiek veidota sadarbībā ar Valsts kasi, pieprasīto saistību izvērtējumu un ekonomisko pamatojumu izskata aizņēmumu un galvojumu kontroles un pārraudzības padome.

Salīdzinot ilgtermiņa saistību apmērus, to attiecību pret pašvaldības rīcībā esošo kapitālu, Latvijas pašvaldību veselības novērtējums 2021. gadā bijis samērā līdzīgs, kaut arī novērojama plaša variācija starp pašvaldībām ar augstākajām un zemākajiem rādītājiem. Atsevišķās pašvaldībās saistību apmēri nepārsniedz 10% no rīcībā esošā kapitāla, turklāt saistības uz 1 iedzīvotāju ir mazākas par 300 eiro. Kaut arī mazāks ilgtermiņa saistību līmenis uzlabo fiskālās veselības novērtējumu, tomēr saistību neesamība var norādīt uz zemām izaugsmes un attīstības perspektīvām nākotnē.

Turpretim, atsevišķās pašvaldībās ilgtermiņa saistības pārsniedz pat 30% no pašvaldības bilances, un šajās pašvaldībās uzkrāto ilgtermiņa saistību apmērs uz 1 iedzīvotāju ir lielākas par 2000 eiro. Jāatzīmē, ka pārmērīgs uzkrāto saistību apmērs uzliek būtiskus ierobežojumus un rīcības brīvību attiecībā uz pašvaldības ilgtermiņa plāniem. Turklāt, ātri uzlabot ilgtermiņa veselību nav iespējams, kā piemēru tam var minēt Ādažu novadu, kur maksātspējas krīze tika piedzīvota 2010. gadā (skat. 3. attēlu).

Kaut arī ilgtermiņa finanšu projekti var veicināt pašvaldības attīstību, uzņemtās saistības uzliek papildus finansiālo slogu nākotnei. Tādēļ pašvaldībām jābūt sevišķi uzmanīgām, jo balanss starp šodienas ieguvumiem uz nākotnes rēķina var būtiski apdraudēt fiskālo ilgtspēju, īpaši pašvaldībās ar zemu fiskālo kapacitāti.

Kāda ir Latvijas pašvaldību fiskālā kapacitāte?

Lai pašvaldības pildītu savas funkcijas, tām ir nepieciešami finanšu resursi. Ieņēmumus pašvaldības pamatā gūst ar nodokļiem, galvenokārt IIN ieņēmumiem, bet nozīmīgu daļu veido arī dažāda veida transferti un nenodokļu vai citi budžeta iestāžu ieņēmumi. Savukārt izdevumus pašvaldības pamatā novirza savu pamatfunkciju nodrošināšanai, pašvaldību iestādēs strādājošo atalgojumam un dažāda veida sociālās palīdzības un pabalstu sniegšanai saviem iedzīvotājiem. Kaut arī budžeta pozīcijas visās pašvaldībās ir praktiski vienādas, ieņēmumu un izdevumu struktūra būtiski atšķiras, un līdz ar to atšķiras arī pašvaldību fiskālā kapacitāte.

Fiskālā kapacitāte atspoguļo pašvaldību spējas ģenerēt ienākumu plūsmas un tās efektīvi izmantot savu izdevumu segšanai. Latvijas pašvaldību fiskālā kapacitāte ir samērā reģionāla, augstākie rādītāji koncentrējas Latvijas centrālajā daļā, savukārt Latgales reģions kopumā uzrāda ļoti zemu fiskālās kapacitātes līmeni. To pamatā nosaka zemāki nodokļu ieņēmumi, kas praktiski visos Latgales novados bijuši zem 500 eiro uz 1 iedzīvotāju. Līdz ar to, budžeta ieņēmumi un izdevumi uz 1 iedzīvotāju šajās pašvaldībās bijuši krietni zem vidējiem rādītājiem valstī. Jāpiemin, ka nepietiekama kapacitāte var radīt situāciju, kurā fiskāli stabila pašvaldība tomēr nespēj veiksmīgi attīstīties, turklāt spējas pārvarēt ekonomiskā stresa periodus šajās pašvaldībās ir ļoti ierobežotas.

Visaugstākie fiskālās kapacitātes rādītāji ir Pierīgas reģionā, kur līdz ar augstākiem nodokļu ieņēmumiem, arī kopējie ienākumi un izdevumi uz 1 iedzīvotāju bijuši visaugstākie. Augstāki ienākumi ļauj pašvaldībām nodrošināt plašākus un kvalitatīvākus pakalpojumus, uzlabotāku infrastruktūru nekā citviet. Šajās Latvijas pašvaldībās kopējie budžeta izdevumi uz 1 iedzīvotāju sasniedz aptuveni 2200 eiro, savukārt nodokļu ieņēmumi pārsniedz pat 1300 eiro uz 1 iedzīvotāju (skat. 4. attēlu).

Viens no instrumentiem fiskālās kapacitātes līdzsvarošanai Latvijā ir “finanšu izlīdzināšanas fonds”, kas paredz budžeta pārdali starp pašvaldībām gan no valsts dotācijas, gan pašvaldību veiktajām iemaksām, ko aprēķina pēc pašvaldības iedzīvotāju skaita sadalījuma attiecības pret pašvaldības ieņēmumiem no IIN un NĪN.

Kāda ir Latvijas pašvaldību fiskālā veselība?

No vienas puses, pašvaldību fiskālās veselības novērtējums ir ļoti neviendabīgs visā Latvijas teritorijā, bieži vien pašvaldībās ar vāju īstermiņa veselību, arī ilgtermiņa veselības novērtējums ir sliktāks, tātad reģionālo faktoru ietekme neieņem tik būtisku lomu kā pārvaldība. No otras puses, pašvaldībām ar augstāku fiskālo kapacitāti ir elastīgāka un brīvāka rīcībspēja attiecībā uz saviem tēriņiem, kas attiecīgi atspoguļojas vājākā fiskālās veselības novērtējumā. Atsevišķās pašvaldībās laba fiskālā veselība ir vairāk ierobežotās kapacitātes rezultāts, nekā labas pārvaldības spējas.

Ņemot vērā straujo energoresursu cenu kāpumu, nākošajā gadā Latvijas tautsaimniecība ieslīgs stagnācijā, pasliktinot ekonomisko situāciju visās Latvijas pašvaldībās. Tomēr, kāda būs pašvaldību veiktspēja un attīstība turpmākajos gados, to noteiks pašvaldību fiskālā veselība. Pašvaldībām var nākties saskarties ar likviditātes problēmām, kas var radīt spiedienu uz budžeta deficītu. Tā kā ilgtermiņa veselības novērtējums un fiskālās kapacitātes spējas dažādās Latvijas pašvaldībās ir ļoti atšķirīgs, pieaug arī fiskālās ilgtspējas riski. Tādēļ krīze jāpārdzīvo uzmanīgi, lai tās sekas nebūtu izjūtamas vēl ilgstošā laika periodā.