Cik gluds ir fiskālās reformas ceļš?

Pērn gada iesākumā rakstā “Ko gaidīt no fiskālās disciplīnas reformas?” aizsāku tēmu par fiskālās pārvaldības sistēmas reformu, kuru iepauzēja pandēmija. Mēģināju uzminēt, kurā virzienā dalībvalstis un EK dosies, taču prognozes piepildījās daļēji, jo  februārī aizsākās Krievijas karš Ukrainā. Šīs militārās agresijas ietekmē daudzas dalībvalstis pārskatīja aizsardzības izdevumus un izsludināja jaunus pasākumus energoresursu (cenu) krīzes ietekmes mazināšanai. Tas savukārt turpināja palielināt valstu parādus. Rezultātā diskusija par fiskālo reformu bija jāturpina vēl skaudrākā realitātē kā pēc pandēmijas.

EK 2022. gada 9. novembrī publicēja paziņojumu par fiskālās pārvaldības sistēmas reformas virzieniem. Tajā uzsvērts, ka reformas galvenie elementi ir “valstu atbildība, regulējuma vienkāršošana un virzība uz lielāku vidēja termiņa fokusu” [1]. Kopumā jaunais piedāvājums ir vispārīgs, un detaļas sekos tad, ja dalībvalstīm  tas būs pieņemams. Tikmēr jaunās sistēmas stūrakmeņi sakrīt ar gaidīto: 

1. viens enkurs – valsts parāda attiecība pret IKP, 
2. viens operatīvais instruments – neto izdevumu pieauguma nosacījums (temps, ar kādu drīkst pieaugt budžeta izdevumi, lai nodrošinātu parāda ilgtspēju) 

Būtisks jauns elements ir stiprināta nacionālā atbildība. Valstu izstrādātie vidēja termiņa fiskālie un strukturālie plāni četru (līdz septiņu) gadu periodam kļūs vienlīdz svarīgi, sasaistot valsts budžeta ietvaru, reformas un investīcijas. Tādējādi “nodrošinot, ka parāds tiek virzīts vai noturēts lejupvērsts vēlākais līdz [plāna] perioda beigām vai paliek piesardzīgā līmenī, vienlaikus nodrošinot, ka budžeta deficīts vidējā termiņā saglabājas zem 3% no IKP” [2]. Tātad turpmāk Eiropas līmenī netiks noteikts parāda samazināšanas soļa platums, bet mērķis, virziens un laika rāmis. Kā to sasniegt, būs valstu vadītāju atbildība.

EK priekšlikums paredz, ka pārskatītā fiskālā sistēma balstīsies uz četru pakāpju procedūru:

1. EK klasificē dalībvalstis ar “būtisku”, “mērenu” vai “zemu” izaicinājumu līmeni valsts parāda ilgtspējai, izmantojot parāda ilgtspējības analīzes (DSA) rīku. Atbilstoši rezultātiem, tiek noteikts, kādā laika periodā ir jāpanāk un jāpierāda parāda ilgtspēja. Tādējādi tiek piedāvāts diferencēt valstis, ņemot vērā parāda izaicinājumus:

• a) Augsta riska valstīm lejupvērstā parāda trajektorija ir jāspēj iezīmēt jau plāna perioda beigās;
• b) Mērena riska gadījumā budžeta izdevumi jāplāno tā, lai ne vēlāk kā 3 gadus pēc plāna īstenošanas beigām parāda trajektorija ir ticami un nepārtraukti lejupvērsta;
• c) Dalībvalstīm ar zemu valsts parāda risku (iespējams, arī Latvijai) noteikums būs saglabāt un iekļauties 3% no IKP deficīta rāmjos, tādējādi nodrošinoties, ka parāda ilgtspējas risks netiek pasliktināts.

2. Ņemot vērā riska līmeni, dalībvalstis izstrādā un iesniedz EK vidēja termiņa fiskālo un strukturālo plānu 4 gadu periodam. Vienlaikus var pieprasīt parāda korekcijas perioda pagarinājumu līdz 3 gadiem (tātad kopā ne vairāk kā uz 7 gadiem), pamatojoties ar reformām, kas ir pietiekoši detalizētas, sagatavotas, terminētas un pārbaudāmas;

3. EK novērtē plānus un iesniedz Padomei, kas savukārt tos saskaņo vai iesaka grozījumus;

4. Turpmāk dalībvalstis īsteno savus fiskālos un stratēģiskos plānus, EK un Padomei veicot ikgadēju progresa uzraudzību. Valsts var lūgt pārskatīt jau apstiprinātos plānus, bet tas pieļaujams “tikai objektīvu apstākļu gadījumā”, kas padara īstenošanu neiespējamu.

EK priekšsēdētājas izpildvietnieks Valdis Dombrovskis norāda, ka fiskālie noteikumi būs “vērsti uz parāda samazināšanu tur, kur tas ir augsts, pamatojoties uz dalībvalstu plāniem (..). Kad plāns būs saskaņots, uzraudzība balstīsies uz vienkāršu noteikumu attiecībā uz izdevumiem” .

EK priekšlikums paredz arī plašāku Fiskālās disciplīnas padomes (FDP) lomu jau pirms tiek panākta vienošanās par vidēja termiņa plāniem, kā arī to īstenošanas laikā, sniedzot novērtējumu par izpildi un, ja aktuāli, par paskaidrojumu pamatotību attiecībā uz novirzēm. Tomēr vienlaikus EK apzinās, ka šobrīd nacionālo fiskālās uzraudzības iestāžu pilnvaras un iespējas ievērojami atšķiras valstu starpā, un varētu būt nepieciešams pārejas periods. DG ECFIN organizētajā konferencē [3]vairāku valstu FDP pārstāvji izteicās skeptiski par spēju ietekmēt valdības plānus, jo tehnokrāti nevar pieņemt politiskus lēmumus. Vienlaikus tika norādīts uz iestāžu kapacitātes trūkumu, dažkārt vāju faktisko neatkarību, nepietiekošu pieeju informācijai un citiem faktoriem.

Citi iebildumi debatēs par jauno EK priekšlikumu skar izvēlēto tehnisko instrumentu, lai klasificētu valstis un noteiktu riskus, kas saistīti ar parāda virzību (trajektoriju) – DSA rīks esot sarežģīts un nepārredzams, un kopumā samazina nacionālo atbildību. Tikmēr EK norāda, ka tā ir vispārzināma un labi dokumentēta metodoloģija, ko starptautiskas un valstu iestādes jau plaši izmanto [4]. Turklāt ņemot vērā, ka parāda virzība ir ļoti jutīga pret pieņēmumiem, tostarp nākotnes procentu likmēm, centralizēta pieeja varētu ļaut labāk salīdzināt rezultātus, neskatoties uz to, ka jaunajā priekšlikumā Komisija faktiski izlemj, kad parāds ir ilgtspējīgs un kad nē. Savukārt cita virziena kritika saistīta ar EK piedāvājuma fiskālo neelastību, atsauces vērtību nemainīšanu (parādam un deficītam), kā arī iztrūkstošiem stimuliem fiskālās pārvaldības uzlabošanai. Uz to EK, cita starpā, norāda, ka 3% budžeta deficīta atsauces vērtība ir sabiedrībā atpazīstama un ar “magnētisku jaudu”. Turklāt neto izdevumu plāns tiktu izstrādāts tā, lai valsts parāds turpinātu samazināties arī pēc termiņa beigām (četri līdz septiņi gadi) bez turpmākiem fiskāliem ierobežojumiem. Ieviešana varētu būt Ahileja papēdis.

Šobrīd EK paziņojumā nav arī līdz galam definēts, kas ir “neto izdevumu pieauguma nosacījums”. Saskaņā ar EK norādīto, esošais piedāvājums attiecas uz visiem budžeta izdevumiem, atskaitot diskrecionāros ieņēmumu pasākumus un izņemot procentu izdevumus, kā arī cikliskā bezdarba izdevumus [5]. Tas nozīmē, ka nodokļu samazināšana skaitītos kā izdevumu pieaugums. Tomēr tas ir tikai sākuma piedāvājums turpmākām diskusijām, tostarp attiecībā uz investīciju un reformu izdevumu iekļaušanu. Tikmēr, piemēram, Vācija jau 2011. gadā ieviesa konstitucionālu noteikumu par strukturālo bilanci (līdzšinējo fiskālās pārvaldības stūrakmeni), kas nozīmē, ka jaunais EK priekšlikums prasītu mainīt valsts pamatlikumu. Vienlaikus, piemēram, Zviedrijā jau šobrīd pastāv nominālie budžeta izdevumu griesti (absolūtos miljonos, ietver visus izdevumus, izņemot maksājumus par parādu), un Somijā spēkā ir reālie izdevumu griesti (kopējo izdevumu līmenis mainās tikai līdz ar inflācijas novērtējumu). Lai gan nominālo izdevumu griestiem ir vajadzīga lielāka rezerve un atšķirīga politiskā kultūra rezerves izmantošanai, tomēr norma abos gadījumos ir tāda, ka griesti netiek mainīti, izņemot krīzi un jaunu valdību, kas drīkst nofiksēt savus griestus uz turpmākajiem 4 gadiem. Noteiktā izdevumu līmeņa pārsniegšana tiek uzskatīta par politisku izgāšanos. Līdz ar to dažās dalībvalstīs fiskālais regulējums jau šobrīd ir stingrāks par EK piedāvāto. Tomēr ne visur.

Latvijā jaunais regulējums visupirms nozīmētu būtiskas pārmaiņas budžeta domāšanā un tā sagatavošanas procesā. Parāda ilgtspēja, vismaz tuvākajā laikā, varētu tikt novērtēta ar zemu risku. Līdz ar to saistoši būtu (tikai) 3% deficīta un 60% parāda griestu (un nē, tas nav parāda mērķis, bet gan robeža, un Latvijai parāda nākotnes riskos svarīgi būtu ņemt vērā arī sabiedrības novecošanas izmaksas). Tomēr daudz stingrāk varētu iezīmēties 4 gadu plānošanas rāmis, kas nofiksētu izdevumu griestus un prasītu faktisku valdības deklarācijas atspoguļojumu budžeta skaitļos. Pārkāpjot griestus, būtu jāsniedz skaidrojums EK, kam varētu sekot sods, ja pamatojums netiktu uzskatīts par pietiekošu: tostarp budžeta konsolidācijas process, reputācijas riski un naudas sodi. Līdzšinējā prakse ar vidēja termiņa budžeta izstrādi Latvijā ir bijusi drīzāk kā indikatīvs vēstījums fiskālās politikas virzienam, nevis stingrs rāmis. Otrkārt – izdevumu griesti, līdzīgi kā Somijā un Zviedrijā, arī Latvijā varētu tik attiecināti uz kopējiem izdevumiem, joprojām rodot iespēju starpnozaru pārdalēm budžeta ietvaros. Tas nozīmē (vēl) lielākus kompromisus iepretim ultimātiem. Tomēr jaunā pieeja varētu nest arī lielāku pārliecību un skaidrību budžeta plānošanai normālos apstākļos, rēķinoties ar konkrētu pieaugumu visa valdības iecerētā darba laikā, nevis ikgadēji aprēķināmu un precizējamu fiskālo telpu.

Eiropas Komisija ir izteikusi cerību panākt vienprātību par reformu pirms dalībvalstu budžetu izstrādes 2024. gadam (indikatīvi līdz 2023. gada martam). Pēdējos gados ir gūts ievērojams labums no vēlīgiem monetāriem nosacījumiem. Tomēr tas ir beidzies, un kā norāda EK pārstāvji [6] - steidzami ir jāievieš jauni noteikumi, kuriem tic arī finanšu tirgi. Arī Eiropas Fiskālā padome (EFP) savā ikgadējā ziņojumā [7] aicina vienoties par pārskatīto regulējumu savlaicīgi, jo pretējā gadījumā tas rada kaitīgu vakuumu. Kopumā EFP atbalsta fiskālo uzraudzību, kas galvenokārt notiek valstu līmenī, ES līmenī atstājot rupju politisko kļūdu labošanu. Tomēr priekšlikumā vēl ir daudzi precizējami aspekti un sarunas dažādos formātos turpinās, līdz ar to vienošanās var ievilkties. Tas nozīmē, ka arī 2024. gada budžeti varētu tikt veidoti saskaņā ar vadlīnijām vai (atkal) vecajiem un nevis jauniem noteikumiem, kopumā saglabājot augstu neskaidrību fiskālās pārvaldības jomā.

Kopsavilkums

EK ir izstrādājusi jaunu fiskālās pārvaldības priekšlikumu un uzsākusi diskusiju ar mērķi rast līdzsvaru dažādu viedokļu starpā sarežģītajās debatēs par to, kā šie noteikumi būtu jāmaina. Vairāki elementi tiek uzskatīti par svarīgiem uzlabojumiem, jo īpaši - reālistiska parādu samazināšanu augsta riska valstīs, kur fiskālās konsolidācijas centieni nav bijuši pietiekami  parāda ilgtspējas uzlabošanai. Lielāku lomu plānots piešķirt valstu valdībām un fiskālās disciplīnas padomēm, kur pēdējie turpretim norāda uz kapacitātes un ietekmes sviru iztrūkumu. Vienlaikus kritiskas piezīmes tiek raidītas arī par EK priekšlikuma sarežģīto tehniskā risinājuma izvēli (DSA rīku). Institucionālie, tehniskie un ekonomiskie jautājumi ir daļa no vienošanās par turpmāko pārvaldības sistēmu, bet kompromisa panākšana var izrādīties ilgāka un grūtāka nekā EK cerējusi. Kopumā var izrādīties sarežģīti nodrošināt, ka valstu vidēja termiņa plāni ir saistoši un pretcikliski, tomēr tas ir ļoti nepieciešami.

[1] European Commission Communication on orientations for a reform of the EU economic governance framework

[2] Orģinālais teksts: The agreed multiannual net primary expenditure path should ensure that debt is put or kept on a downward path at the latest by the end of the adjustment period or stays at prudent levels, while ensuring that the budget deficit is maintained below 3% of GDP over the medium term.

[3] DG ECFIN’s conference ‘National Fiscal Frameworks: fit for the future?’. Tuesday, 13 December, 2022

[4] Marco Buti, Jakob W. Friis, Roberta Torre. The emerging criticisms of the Commission proposals on reforming the European fiscal framework: A response | CEPR

[5] European Commission Communication on orientations for a reform of the EU economic governance framework

[6] DG ECFIN’s conference ‘National Fiscal Frameworks: fit for the future?’. Tuesday, 13 December, 2022 European Fiscal Board Annual Report 2022

[7] European Fiscal Board Annual Report 2022