Fiskālās prognozes un krīzes mācības - vai jau atpakaļ grāvī?

Nesen Latvijā viesojās starptautiski atzīts ekonomists, Hārvardas Kenedija skolas profesors Džefrijs Frenkels (Jeffrey Frankel), kurš vairākos darbos pievērsies fiskālās politikas cikliskuma problēmai.

Vieslekcijā Rīgas Ekonomikas augstskolā 30. jūnijā profesors izklāstīja, kā soli pa solim nonācis pie šādām atziņām:

1) oficiālās politikas institūciju tautsaimniecības un budžeta deficīta prognozes ir novirzītas pozitīvā virzienā;

2) eiro zonas valstīs novirzes problēma saasinās, ko ietekmē nepieciešamība iekļauties Stabilitātes un izaugsmes pakta noteiktajos budžeta "rāmjos";

3) privātu/neatkarīgu institūciju prognozes var palīdzēt iegūt precīzāku novērtējumu par gaidāmo tautsaimniecības un budžeta attīstību.

Pastāv vairāki faktori, kas nosaka fiskālo politiku veidojošo institūciju prognožu novirzes pozitīvā virzienā. Ekstrēmākajos gadījumos valstu valdības mēdz rīkoties tā, it kā ekonomikas uzplaukums ilgs mūžīgi (jāatceras mūsu pašu valsts nesenā sāpīgā pieredze), zaudējot iespēju spēlēt stabilizējošu lomu tautsaimniecībā, kā arī - neizbēgami sastopoties ar piespiedu izdevumu samazinājuma nepieciešamību krīzes laikā.

Pirmskrīzes gados Latvijā tautsaimniecība karsa tik strauji, ka prognozētāji savos vērtējumos nespēja panākt "gāzējošo" dzīves realitāti, ko raksturo zemāk attēlotās Finanšu ministrijas (FM) prognozes salīdzinājumā ar faktisko iekšzemes kopprodukta (IKP) izaugsmi. Apzinoties, cik neveselīga ir tautsaimniecības pārkaršana, vienlaikus radās iespēja un pat nepieciešamība "no gaisa nokritušos" ieņēmumus uzkrāt, nodrošinoties ne tik rožainām dienām. Diemžēl šī iespēja tika izniekota, visus, straujākas izaugsmes radītos, papildu nodokļu ieņēmumus notērējot.

Attēlā redzams, ka, atšķirībā no pirmskrīzes perioda, 2009. - 2011. gadā agrāk veidotās prognozes būtiski pārvērtēja faktisko izaugsmi. Bet valsts izdevumi jau bija netālredzīgi sabūvēti neuzturamā līmenī. Pēckrīzes laika posmā iezīmējas līdzīga aina kā pirms tās – sākotnējās tautsaimniecības prognozes arvien tiek grozītas uz augšu, jo atkopšanās arvien ir bijusi straujāka nekā gaidīts.

Attēls. FM IKP prognožu salīdzinājums ar rezultātu

Avots: FM

Vēl déjà vu sajūtu rada publiskajā telpā atdzimušie "viedokļi" par "pārāk lēnu tautsaimniecības attīstību" un līdzīgi mēģinājumi atgriezties pie iepriekšējo "trekno gadu" idejām. Gribas saukt: "Izklausies redzēts!"

Vēsture mums iemācījusi, ka grūti iepriekš paredzēt izaugsmes svārstības gan kāpuma, gan lejupslīdes posmos, it īpaši tik straujas attīstības valstī, kāda ir Latvija. Katrs uz savas ādas esam izjutuši arī pēc-dzīru nepatīkamās sekas. Attiecībā uz budžeta izdevumiem šī mācība būtu atkal tuvredzīgi nenotērēt visu naudu, ko nopelnām, pateicoties labvēlīgiem apstākļiem, kuri var neilgt mūžīgi.

Budžeta deficīta un ekonomiskās izaugsmes prognožu ietekme uz valsts finanšu politiku ir salīdzinoši maz pētīta tēma. Turklāt, kā izrādās, fiskālie noteikumi, kuri ir nozīmīga Eiropas fiskālās pārvaldības uzlabošanas procesa sastāvdaļa, tikai vēl vairāk padziļina prognožu pārlieku lielo optimisma problēmu. Gluži vienkārši - papildus citiem faktoriem, kas veicina optimistisku attieksmi pret gaidāmo tautsaimniecības un budžeta attīstību, oficiālajiem prognožu veidotājiem ir kārdinājums prognozes nedaudz pielabot, lai izvairītos no Eiropas Komisijas aizrādījumiem vai pat sankcijām par potenciālu valdības finanšu politikas neatbilstību noteikumiem. Fakti to apstiprina - līdz 2007. gadam neviena valdību prognoze neparedzēja Stabilitātes un izaugsmes paktā noteiktās 3% no IKP budžeta deficīta latiņas pārkāpšanu, lai gan šādi pārkāpumu gadījumi praksē bija ļoti izplatīti.

Uz pārāk optimistiskām ekonomikas attīstības un budžeta prognozēm balstīta politika nenovēršami noved pie attiecīgo fiskālo noteikumu pārkāpšanas un pārāk vaļīgas fiskālās politikas.

Ko darīt?

Ja runā par augstāku ienākumu valstu pieredzi (kurām mēs, ja spēsim mācīties no pagātnes kļūdām, nākotnē pievienosimies), oficiālo prognožu pozitīvās noslieces var mazināt privātā sektora prognožu ņemšana vērā. Kā norāda Frenkels, privātā sektora prognozes ir nedaudz precīzākas. Iespējams, tas saistīts ar mazāku motivāciju prognozes "izpušķot".

Šī ir jauna ideja - viens veids, kā panākt prognožu neatkarību no politiku noteicošās institūcijas, ir nodot makroekonomisko un budžeta prognožu veidošanu neatkarīgas iestādes rokās.

Starptautiskajā praksē viens no sekmīgākajiem piemēriem ir Čīle, kurai ir lieli panākumi fiskālās politikas pārkārtošanā no tuvredzīgi procikliskas uz pretciklisku. Čīlē darbojas līdzīgi principi kā uzlabotajā eiro zonas fiskālās pārvaldības ietvarā, jo valdībai budžeta mērķis jānosaka strukturālā izteiksmē, tātad kasē neplānoti ienākošo naudu nemaz nedrīkst notērēt. Būtiski ir tas, ka arī pati valdība nevar manipulēt ar strukturālās bilances aprēķinu, jo budžeta mērķa aprēķinā izmantoto izaugsmes potenciālu nosaka neatkarīgs ekspertu panelis. Pēc šo tālredzīgo nosacījumu ieviešanas Čīles valdības uzkrājumi pieauga, strauji samazinājās valsts parāds, kam sekoja aizņēmumu procentu likmju kritums. Valsts kredītreitings pēc valdības finanšu politikas kursa maiņas uzlabojās tik ievērojami, ka apsteidza vairākas attīstītākas valstis. 2008. - 2009. gada krīzē Čīle varēja atļauties palielināt (!) valdības izdevumus, mīkstinot krīzes ietekmi uz tautsaimniecību. Čīles piemērs parāda, ka arī neliela, attīstības ceļā esoša valsts, rīkojoties gudri, var panākt nozīmīgus sasniegumus.

Manuprāt, secinājumi ir acīmredzami, tomēr šajā trauksmainajā laikā pamatots ir jautājums - kādu ceļu izvēlēsies Latvija? Vai liksim kāju uz tā paša pedāļa, kas ieveda valsti grāvī, vai šoreiz izdarīsim gudrāku izvēli?

Mums ir viegli pieejami efektīvi fiskālie instrumenti. Pēdējo gadu laikā reformējot Eiropas finanšu pārvaldības ietvaru, Eiropas Savienības valstīs attīstās fiskālās padomes. Padomju mandāti un veidi, kā šīs padomes savus mandātus īsteno, ir dažādi. Vairākās valstīs (piemēram, Dānijā, Lielbritānijā, Beļģijā, Nīderlandē, Austrijā, Šveicē) fiskālās padomes veic pašas savas IKP, potenciālā IKP un budžeta deficīta prognozes.

Arī Latvijas Fiskālās disciplīnas likumā noteikts, ka Fiskālajai padomei jāveic neatkarīgs potenciālā un nominālā IKP novērtējums un strukturālās bilances aprēķins.

Fiskālās padomes ir salīdzinoši nesens radies instruments, un vismaz pašreizējā attīstības stadijā ir iespaids, ka to ietekme būs vājāka nekā radniecīgajai institūcijai Čīlē. Latvijas Fiskālā padome darbu uzsākusi nesen un vēl par agru vērtēt tās darbību, taču, šķiet, ka padome no paša sākuma cenšas pierādīt, ka nebūs klusa malā stāvētāja, vērtējot valdības iniciatīvas ar ietekmi uz budžetu.

Redzot to, cik efektīva var būt prognožu nodalīšana no politikas veidošanas fiskālās politikas ilgtspējas nodrošināšanā, ir jādomā, kā stiprināt jaunizveidotās Fiskālās padomes lomu. Viens no veidiem – Fiskālās padomes neatkarīgajiem tautsaimniecības un budžeta novērtējumiem jāpiešķir lielāka nozīme budžeta veidošanas procesā, līdz pat ar likumu noteiktai prasībai valsts budžeta izstrādē izmantot Fiskālās padomes, nevis FM prognozes par tautsaimniecības attīstību.