Fiskālie noteikumi – ekonomiskās stabilitātes stūrakmens?

Atbildes reakcija, lai atjaunotu tirgus dalībnieku ticību eiro zonai un atsevišķām tās valstīm, bija starpvalstu vienošanās, kuras ietvaros dalībvalstis apņēmās stiprināt publisko finanšu regulējumu, nosakot budžeta bilances mērķus un citus fiskālās politikas noteikumus[1]. Rezultātā ievērojami pieauga valstu skaits, kuru publiskās finanses ierobežo fiskālie noteikumi, – 2015. gadā fiskālie noteikumi bija ieviesti 18 no 19 eiro zonas valstīm un 25 no 28 Eiropas Savienības (ES) valstīm.

Lai gan fiskālie noteikumi (fiscal rules) ir plaši slavēti par to spējām ierobežot valdības iespējas dzīvot pāri saviem līdzekļiem, to ietekme uz piekoptās politikas un ekonomisko stabilitāti nav viennozīmīga. No vienas puses, skaitliski noteikumi (tādi kā budžeta bilances mērķis) mazina fiskālās politikas nenoteiktību, kam vajadzētu mazināt iedzīvotājiem tik nepatīkamo ekonomikas svārstīgumu. No otras puses, sasienot valdības rokas, tie varētu radīt arī gluži pretēju efektu - ierobežot veidus, kā ar budžeta palīdzību izlīdzināt ekonomisko ciklu (bremzēt pārkaršanu vai cīnīties ar recesiju).

Līdz šim veiktie pētījumi liecina, ka pirmais efekts ir pārāks par otro, proti, fiskālie noteikumi mazina fiskālās politikas nenoteiktību un tādējādi samazina arī ekonomikas svārstīgumu. Tomēr, neskatoties uz fiskālo noteikumu popularitāti, līdz šim nav rastas atbildes uz šādiem jautājumiem: vai fiskālo noteikumu ietekme uz ekonomikas stabilitāti atšķiras pa noteikumu veidiem un vai fiskālo noteikumu efektivitātei nepieciešama to ievērošana.

Uz šiem jautājumiem atbildes meklējam savā pētījumā "On the Design of Stabilising Fiscal Rules"[2].

Nacionālie fiskālie noteikumi ES valstīs

Mūsu pētījumā analizēti nacionālie fiskālās politikas noteikumi, kas bija spēkā ES dalībvalstīs vispārējās vai centrālās valdības līmenī vismaz vienu gadu laika periodā no 1996. gada līdz 2015. gadam. Netika iekļauti tie noteikumi, kas vēl nav ieviesti un ir tikai plānoti nākotnē, kā arī tie, kuriem nav skaidra skaitliska mērķa.

Apskatītajā laika posmā vairumā ES dalībvalstu vismaz vienu gadu bijis spēkā budžeta bilances noteikums, kas nosaka pieļaujamo budžeta deficīta līmeni (izņēmumi ir Čehija, Īrija un Grieķija). Lielākā daļa budžeta bilances noteikumu ir nostiprināti likumdošanā, ieskaitot valstu konstitūcijas (61% budžeta bilances noteikumu, skatīt 1. attēlu). Piemēram, Vācijas konstitūcijā 2009. gadā tika iestrādāts strukturālās bilances noteikums, kas stājās spēkā divus gadus vēlāk un paredz, ka centrālās valdības (federālā) budžeta strukturālais deficīts nedrīkst pārsniegt 0.35% no iekšzemes kopprodukta (IKP)[3]. Puse budžeta bilances noteikumu tiek izteikti nominālajā un puse - strukturālajā izteiksmē (skatīt 2. attēlu), t.i., bilances mērķis jāsasniedz, neņemot vērā biznesa cikla svārstību ietekmi uz budžeta ieņēmumiem vai izdevumiem. Trīs valstis bija ieviesušas budžeta bilances mērķi strukturālajā izteiksmē jau diezgan sen: Dānija (spēkā kopš 1992. gada), Somija (1999. gads) un Zviedrija (2000. gads). Pārējās ES dalībvalstīs, tostarp arī Latvijā, strukturālās budžeta bilances mērķa ieviešana notika pēc globālās finanšu krīzes. 2015. gada beigās jau 22 valstīs bija spēkā budžeta strukturālās bilances mērķis.

Izdevumu noteikumu popularitāte bijusi krietni zemāka. Atšķirībā no bilances noteikumiem tie galvenokārt ieviesti politiskas vienošanās ceļā, un tikai 36% izdevumu noteikumu ir nostiprināti likumā vai konstitūcijā. Izdevumu noteikumu daudzveidība ES dalībvalstīs ir plašāka nekā bilances noteikumu. Vispopulārākie ir noteikumi, kas ierobežo izdevumu pieauguma tempu, pamatojoties uz budžeta ieņēmumu vai IKP izaugsmi (Vācija, Spānija, Francija, Lietuva, Luksemburga un Nīderlande), mazāk izplatīti, bet pēdējā laikā arvien populārāki, ir noteikumi, kas saista izdevumu pieaugumu ar ekonomikas (IKP) potenciālu (Bulgārija, Dānija, Horvātija, Latvija un Polija) un pēc būtības ir līdzīgi strukturālās bilances noteikumiem. Bulgārija un Dānija ir vienīgās ES dalībvalstis, kurās ir spēka izdevumu attiecības pret IKP griesti. Bulgārijā šie griesti noteikti vispārējās valdības izdevumiem 40% no IKP apmērā, bet Dānijā tie attiecas tikai uz daļu budžeta izdevumu, proti, uz sabiedrisko patēriņu, un tie mainās laika gaitā.

1. attēls. Fiskālo noteikumu likumiskā bāze, % no kopējā noteikumu skaita laikā no 1996. līdz 2015. gadam

2. attēls. Fiskālo noteikumu veids, % no kopējā noteikumu skaita laikā no 1996. līdz 2015. gadam

Pētījuma rezultāti

Izmantojot informāciju par ES dalībvalstu budžeta bilances un izdevumu noteikumiem, fiskālās politikas svārstīguma novērtējumus[4], kā arī citus makroekonomiskos rādītājus, pētījumā esam meklējuši atbildi uz šādiem jautājumiem: 
(a)    vai budžeta noteikumu esamība mazina fiskālas politikas svārstīgumu;
(b)    vai efekts uz fiskālo svārstīgumu atšķiras noteikumiem, kas izteikti strukturālajā izteiksmē;
(c)    vai efekts uz fiskālo svārstīgumu ir atkarīgs no tā, vai noteikumi tiek ievēroti;
(d)    vai fiskālie noteikumi veicina ekonomisko stabilitāti.

(a) un (b) Pētījuma rezultāti rāda, ka starp budžeta bilances noteikumu esamību un fiskālo svārstīgumu pastāv statistiski nozīmīga negatīva sakarība, proti, budžeta bilances noteikumi ir efektīvs instruments fiskālās politikas svārstīguma ierobežošanai. Aprēķini rāda, ka, šiem noteikumiem esot spēkā, fiskālās politikas svārstīgums sarūk par 40% (skatīt 1. tabulu).

Budžeta bilances noteikumu stabilizējošais efekts izteiktāks ir strukturālās bilances noteikumiem. Stabilizējošs efekts pastāv arī tiem budžeta izdevumu noteikumiem, kas saista izdevumu apjomu ar tautsaimniecības potenciālo stāvokli. Savukārt citiem izdevumu noteikumiem šāda ietekme nav atrasta.

Tātad līdzšinējā literatūrā atrodamie rezultāti[5], par fiskālo noteikumu stabilizējošo efektu ir jāinterpretē piesardzīgi. Ne visi noteikumi stiprina fiskālo stabilitāti vienlīdz efektīvi. Proti, budžeta bilances un izdevumu pieaugumu noteikumi, kas ņem vērā ekonomiskā cikla svārstības, ir šķietami efektīvāki.

1. tabula. Fiskālo noteikumu ietekme uz fiskālās politikas svārstīgumu, %

Piezīme: Tabulā atspoguļots fiskālās politikas svārstīguma vidējais samazinājums procentos gadījumos, kad attiecīgais noteikums ir spēkā. Strukturālo izdevumu noteikumu skaits joprojām ir neliels, kas apgrūtina tā ievērošanas ietekmes korektu novērtējumu.

(c) Pētījumā secināts, ka ES dalībvalstu fiskālo noteikumu neievērošana nav nekas ārkārtējs - fiskālie noteikumi ievēroti mazāk nekā pusē gadījumu. Budžeta bilances noteikumi tika ievēroti 41% gadījumu, bet izdevumu noteikumi – 43%. Rezultāti gan liecina, ka budžeta bilances noteikumu efekts uz fiskālo svārstīgumu ir statistiski nozīmīgs pat tad, ja valdība īslaicīgi atkāpjas no kritērija ievērošanas (kritērija neievērošanas ietekme uz noteikumu efektu ir ļoti maza, skatīt 1. tabulu). Tas varētu liecināt, ka fiskālo noteikumu stabilizējoša ietekme rodas, tiem darbojoties kā fiskālās politikas enkuram, mazinot būtiskas novirzes no mērķa ilgtermiņā[6].

Lai pārliecinātos par iegūto rezultātu stabilitāti, pētījumā esam veikuši vairākus papildu novērtējumus. Pirmkārt, esam apstiprinājuši mūsu pētījuma secinājumus, paplašinot izlasi ar Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) valstīm ārpus Eiropas (ASV, Kanāda un Dienvidkoreja). Otrkārt, esam konstatējuši, ka zināma loma ir noteikumu stingrībai. Proti, jo stingrāks ir noteikums[7], jo lielāks ir stabilizējošais efekts uz fiskālo politiku.

(d) Visbeidzot, analizējām, vai fiskāliem noteikumiem ir ietekme uz IKP izaugsmes vienmērīgumu (t.i., vai tie palīdz mazināt biznesa cikla svārstīgumu). Jau pāris desmitgades akadēmiskajā literatūrā nostiprinājies viedoklis, ka nevienmērīga izaugsme, kur ekonomikas pārkaršanas periodi mijas ar dziļām krīzēm, nav bez sekām. Piemēram, krīzes laikos emigrācijas un augstā bezdarba līmeņa dēļ cieš viens no ilgtermiņa izaugsmes stūrakmeņiem – cilvēkkapitāls. Savukārt ekonomikas pārkaršana nereti atspoguļojas pārlieku lielā optimismā par nākotni. To labi ilustrē investīcijas "spoku pilsētās" Dienvideiropā. Tā rezultātā lielas svārstības IKP izaugsmes tempos samazina tautsaimniecības potenciālu ilgtermiņā (skat. klasisko Ramey and Ramey, 1995 pētījumu).

Mūsu aprēķini liecina, ka fiskālie noteikumi var mazināt biznesa cikla svārstības[8], tomēr to ietekme ir netieša. Proti, fiskālie noteikumi, padarot budžeta politiku paredzamāku jeb mazāk svārstīgu, ļauj uzņēmumiem un mājsaimniecībām efektīvāk pielāgoties ekonomiskajiem apstākļiem, tādējādi vairojot izaugsmes stabilitāti. Aprēķini rāda, ka, fiskāliem noteikumiem esot spēkā, biznesa cikla svārstīgums sarūk par 25% (45% gadījumu, kad budžeta bilances un izdevumu noteikumi ir izteikti strukturālajā izteiksmē, skatīt 2. tabulu).

2. tabula. Fiskālo noteikumu ietekme uz IKP izaugsmes svārstīgumu, %

Piezīme: Tabulā atspoguļots IKP izaugsmes svārstīguma vidējais samazinājums procentos gadījumos, kad attiecīgais noteikums ir spēkā. Strukturālo izdevumu noteikumu skaits joprojām ir neliels, kas apgrūtina tā ievērošanas ietekmes korektu novērtējumu.

Secinājumi

Mūsu pētījuma secinājumi sniedz atbalstu viedoklim, ka fiskālie noteikumi, pat ja tie ne vienmēr tiek ievēroti, var efektīvi mazināt fiskālās politikas nenoteiktību un tādējādi veicināt mērenākas svārstības IKP izaugsmes tempos. Šajā ziņā šķietami efektīvāki ir fiskālie noteikumi, kas ņem vērā tautsaimniecības ciklisko stāvokli.

Mūsu pētījumā aplūkojām nacionālo fiskālo noteikumu ietekmi, taču ES šobrīd arvien aktuālāka kļūst virsnacionālā fiskālā ietvara (Stabilitātes un izaugsmes pakta, SIP) reformas nepieciešamība. Ik pa laikam parādās piedāvājumi aizstāt pašreizējo (ļoti sarežģīto) fiskālo noteikumu kopumu ar vienu vienkāršāku fiskālo noteikumu, kas nodrošinātu ilgtspējīgu valdības parādu. Piemēram, Bruegel ekonomistu grupa[9] piedāvā aizvietot pašreizējo ļoti komplicēto noteikumu kopu ar vienu izdevumu noteikumu, kas liedz budžeta izdevumiem augt straujāk par ilgtermiņa ekonomiskās izaugsmes tempu. Bez šaubām, izvēloties piemērotāko fiskālo noteikumu, jāņem vērā vairāki faktori, tai skaitā šādu noteikumu spēja nodrošināt valdības parāda ilgtspēju. Tomēr, kā rāda mūsu pētījuma novērtējumi, noteikumi, kas ņem vērā biznesa cikla stāvokli, ir labs rīks fiskālās politikas un IKP stabilitātes nodrošināšanai.

Literatūra

Badinger, H. and Reuter, W.H. (2015) Measurement of Fiscal Rules: Introducing the Application of Partially Ordered Set (POSET) Theory, Journal of Macroeconomics, 43, 108-123

Badinger, H. and Reuter, W.H. (2017) The Case for Fiscal Rules, Economic Modelling, 60, 334-343

European Commission (2016) Fiscal Rules Database

Fatas, A. and Mihov, I. (2006) The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in the US States, Journal of Public Economics, 90, 101-117

Ramey, G. and Ramey, V. (1995) Cross-country Evidence on the Link between Volatility and Growth. American Economic Review, 85, 1138-51

Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N. and Weber, A (2012) Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the "Next-Generation" Rules. A New Dataset, IMF Working Paper Nr. 12/187

[1] Vienošanās zināma kā fiscal compact.

[2] Pētījums tiks drīzumā publicēts Latvijas Bankas mājaslapā un vietnē makroekonomika.lv.

[3] Vācijas konstitūcijas 115. pants (http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=224215#LinkTarget_1009)

[4] Fiskālo svārstīgumu esam novērtējuši kopējiem budžeta izdevumiem, valdības patēriņam, kā arī valdības patēriņa un investīciju kopsummai. Šajā rakstā atspoguļoti rezultāti, izmantojot valdības patēriņu, taču rezultāti, izmantojot pārējos izdevumu rādītājus, būtiski neatšķiras, un tos var atrast pētījumā.

[5] Piemēram, Fatas and Mihov (2006) un Badinger and Reuter (2017).

[6] Jāpiebilst, ka pētījumā analizējam īslaicīgu noteikumu neievērošanu, kam seko fiskālo rādītāju korekcija atbilstoši nospraustajiem mērķiem. Proti, fiskālo noteikumu hroniska neievērošana ir faktiski pielīdzināma to neesamībai ar attiecīgi pastiprinošu efektu uz fiskālās politikas svārstīgumu.

[7] Fiskālo nosacījumu stingrības mērs ir Badinger and Reuter (2015) novērtētais POSET indekss, kas ņem vērā nosacījumu likumdošanas bāzi, aptvērumu, piemērošanas procedūru, ievērošanas uzraudzību, izbēgšanas klauzulas esamību u.c. parametrus, kas raksturo nosacījumu.

[8] Tādējādi apstiprinot iepriekš veikto pētījumu rezultātus. Skatīt Fatas and Mihov (2006) un Badinger and Reuter (2017).

[9] http://bruegel.org/wp-content/uploads/2018/10/PC-18_2018.pdf