Gudru valdības investīciju loma ekonomikas attīstībā

Tādā laikā tautsaimniecības stimulēšanai ļoti svarīgas ir investīcijas no valdības puses. Ierasti tās aptver sabiedrībai tādas nozīmīgas jomas kā transporta infrastruktūra, aizsardzība, izglītība, veselība un arī kultūra, kur privātā sektora investīcijas piesaistīt ir problemātiski.

Biznesa vidē investīcijas tiek veiktas, lai balstītu un attīstītu uzņēmējdarbību, investējot jaunās, uzlabotās ražošanas iekārtās vai pakalpojumu sniegšanas aprīkojumā, darbinieku profesionalitātes paaugstināšanā. Savukārt valdības investīciju mērķis ir nodrošināt ērtu, kvalitatīvu infrastruktūru un valsts nozīmes pakalpojumus nodokļu maksātājiem un sabiedrībai kopumā. Turklāt attīstīta infrastruktūra ir svarīgs priekšnosacījums jaunu privāto investīciju piesaistīšanā. Parasti publiskās investīcijas galvenokārt veic tādās jomās, kur privātās investīcijas nenonāk, piemēram, ceļu un tiltu būvēšanai, izglītības iestāžu un ārstniecības iestāžu būvniecībai un uzturēšanai, un tās izpaužas gan valsts, gan pašvaldību līmenī.

Finanšu plānošanā investīcijas ir tas izdevumu veids, kas tiek izmantots kā mainīgais lielums, un parasti piedzīvo samazināšanu, kas nepieciešamas apstākļos, piemēram, lai taupītu resursus kārtējo izdevumu segšanai – uzturēšanas izdevumiem, atalgojumam u.tml., ko strauji samazināt ir grūtāk. Tas bija vērojams arī iepriekšējās krīzes laikā, kad veiktās investīcijas ekonomikā saruka teju uz pusi. Straujāks investīciju samazinājums bija privātajā sektorā un 2009. gadā tas pārsniedza 43% salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu, tomēr arī valdības investīciju “apcirpšana” bija būtiska, t.i., par 32%.

Šajā laikā, kad koronavīrusa Covid-19 izplatības apslāpēšanai ieviestie ierobežojumi izraisa ekonomiskās aktivitātes kritumu, valdība lēmusi par atbalsta pasākumiem krīzes seku mazināšanai. Pateicoties salīdzinoši atbildīgai fiskālajai politikai iepriekšējos gados, šoreiz finanšu resursus ekonomikas stimulēšanai Latvijas valdība var aizņemties starptautiskajā finanšu tirgū un atbalsta sniegšanai īstenot pretciklisku fiskālo politiku. Ņemot vērā krīzes laika nepieciešamību, Eiropas līmenī iedarbināta vispārējā izņēmuma klauzula fiskālo nosacījumu ievērošanā, kas dalībvalstīm ļauj elastīgi rīkoties stimulēšanas pasākumu ieviešanā ekonomikas aizsargāšanai.

Papildu īstermiņa atbalsta pasākumiem uzņēmējiem un mājsaimniecībām Latvijā šogad un nākamgad apstiprināts budžeta finansējums valsts līmeņa investīciju projektiem, t.sk. ceļu un tiltu sakārtošanai, infrastruktūras atjaunošanai veselības jomā, kā arī papildu finansējums zinātnei un pētniecībai. Valdība ir lēmusi palielināt pašvaldību aizņēmumu apmēru investīciju projektu īstenošanai, lielākoties ielu un ceļu izbūvei vai pārbūvei. Turklāt Latvijai investīciju veikšanai būs pieejams nozīmīgs finansējums no Eiropas atveseļošanās fonda. Šī finansējuma saņemšanai Latvijas valdībai turpmāko gadu būs aktīvi un pārdomāti jāstrādā pie investīciju plāna izveides, lai nākamo gadu laikā šos resursus ieguldītu tautsaimniecības attīstībā.

Valdības investīciju palielināšana var sniegt pozitīvu pienesumu ekonomikas izaugsmei divos veidos, tostarp īstermiņā valsts investīciju palielināšanai ir pozitīva ietekme uz kopējo pieprasījumu, t.i., iegādāto preču un apmaksāto pakalpojumu veidā. Savukārt ilgtermiņā efektīvas publiskās investīcijas var palielināt valstij piederošos aktīvus, bet ieguldījumi zinātnē, veselībā, infrastruktūrā var veicināt potenciālu saražotajām precēm vai sniegtajiem pakalpojumiem, tādējādi panākot straujāku ekonomikas izaugsmi.

Pētījumi liecina, ka krīzes laikā valdības investīciju palielināšanai ir lielāka efektivitāte ekonomikas aktivitātes stimulēšanai. Latvijas Bankas ekonomistu vērtējums liecina, ka valdības izdevumu efektivitāte ir atšķirīga dažādos apstākļos. Ekonomikas stimulēšana ar valdības izdevumiem labāk darbojas, kad ekonomika attīstās lēni, valdības parāds ir zems un tas notiek valstīs ar mazāk atvērtu ekonomiku. Raugoties uz izdevumu kategorijām, būtiski piebilst, ka valdības patēriņa jeb kārtējo izdevumu (atalgojums, tēriņi par precēm un pakalpojumiem) efekts par katru papildu iztērēto eiro divu gadu laikā iekšzemes kopproduktu (IKP) palielina par 90 centiem, savukārt investīciju gadījumā efekts ir nozīmīgāks un divu gadu laikā IKP palielina par 1.1 eiro. [1]

Valdības investīcijas jānovirza sabiedrībai nozīmīgās jomās

Valdības investīcijas ir viens no budžeta izdevumu virzieniem līdzās sociālajiem pabalstiem, atalgojumam valsts sektorā, norēķiniem par precēm un pakalpojumiem un subsīdijām/dotācijām nozarēm. Publisko investīciju [2] īpatsvars tautsaimniecībā pēdējo piecu gadu laikā bija vidēji 5% no IKP. Lai arī šāds apjoms izklausās pārāk mazs, tomēr tas līdzinās ziemeļu kaimiņa – Igaunijas – publisko investīciju līmenim, kā arī ir lielāks gan par Lietuvas, gan Eiropas Savienības (ES) vidējo līmeni.

1. attēls. Valdības investīciju dinamika Latvijā pa jomām 2000.-2018. gadā (% no IKP)

Kopumā tautsaimniecībā veiktās investīcijas nodrošina gan valsts, gan privātais sektors un jāatzīst, ka publisko investīciju daļa kopš 2000. gada bijusi vidēji 17% no valstī veiktajām investīcijām, tomēr pēdējos gados tai bijusi tendence palielināties un pērn īpatsvars sasniedza 21.5%.

Raugoties uz Baltijas valstu un ES vidējo valdības investīciju rādītāju, varētu rasties iespaids, ka Baltijas valstu reģionā viss ir kārtībā – katrā no šīm valstīm valdība rūpējas par sabiedriskās infrastruktūras veidošanu vai atjaunošanu. Tomēr šeit jāatzīmē, ka publisko investīciju apjomu veido divi finansēšanas avoti: nacionālais jeb budžeta ieņēmumi nodokļu un citu maksājumu veidā, kā arī ES struktūrfondu finansējums. Šīs tūkstošgades sākumā Latvijā valdības investīciju apjoms bija ļoti zems – zem 2% no IKP, turpretī Igaunijā tas būtiski neatšķīrās no pašreizējā līmeņa. Dažus gadus vēlāk situācija Latvijā būtiski mainījās un valdības investīcijas kļuva nozīmīgākas pirms iestāšanās ES un turpināja augšupejas ceļu, esot pilntiesīgai savienības dalībniecei. Nacionālā finansējuma palielināšana, kā arī piekļuve ES struktūrfondu finansējumam ir veicinājusi lielākas valdības tiešās investīcijas.

ES politikā struktūrfondu piešķiršanas mērķis ir reģionālo atšķirību izlīdzināšana valstu savienības ietvaros ekonomikas un sociālajā jomā. Tā, piemēram, Latvijā finansiāli ietilpīgākais Eiropas Reģionālās attīstības fonds sniedz finansējumu publiskās infrastruktūras uzlabošanai un uzņēmējdarbības veicināšanai, tikmēr otrs lielākais fonds – Kohēzijas fonds – ir izveidots, lai finansētu liela mēroga infrastruktūras attīstības projektus Eiropā vides aizsardzības un transporta jomā. Atbilstoši Eiropas Centrālās bankas apkopotajiem datiem [3] par ES budžeta kapitālajiem pārvedumiem valdībai, Latvijā saņemtais finansējuma apjoms pēdējo desmit gadu laikā svārstījies ap 1.3% no IKP, Lietuvā – 1.4% no IKP, Igaunijā – 1% no IKP, ES vidēji – 0.2% no IKP. Dalībvalstīs saņemtā finansējuma apmērs atšķiras tādēļ, ka ES budžeta finansējums sadales pamatdoma ir “jo nabadzīgāka valsts, jo vairāk no ES budžeta tā saņem”, balstoties uz dažādiem kritērijiem. Tas norāda uz to, ka ir, tā sauktās finansējuma saņēmējvalstis, kas no ES budžeta saņem vairāk nekā tajā iemaksā, tajā skaitā arī Latvija, Lietuva un Igaunija, un ka ir turīgās valstis, kas iemaksā vairāk nekā saņem, piemēram, Vācija, Nīderlande, Dānija u.c.

2. attēls. Bruto pamatkapitāla veidošana jeb valdības investīcijas (% no IKP)

Jaunākie pieejamie dati par investīciju sadalījumu pa jomām [4] 2018. gadā rāda, ka gan Latvijā, gan pārējās apskatītajās teritorijās lielākie valdības kapitālie ieguldījumi ir transporta infrastruktūras izveidošanai un atjaunošanai, t.i., ceļi, tilti, dzelzceļš, ostas, utt., kas izdevumu dalījumā atbilstoši funkcionālajām kategorijām ietilpst pie ekonomiskās darbības (skatīt 3. attēlu). Latvijā no kopējiem šīs funkcijas izdevumiem transporta infrastruktūrai tiek novirzīts ap 80%, līdzīgi ir arī pārējās apskatītajās valstīs.

Pēc tam seko investīcijas aizsardzībā un izglītībā. Latvijā īpaši izceļas investīcijas aizsardzībai, kas pamatojams ar valdības lēmumu ar 2016. gadu stiprināt aizsardzības kapacitāti, līdz 2018. gadā kopējie aizsardzības izdevumi jau nedaudz pārsniedza 2% no IKP. Šīs rīcības rezultātā investīcijas aizsardzībai kopējā valdības investīciju struktūrā kļuvušas daudz nozīmīgākas – no vidēji 7% iepriekš līdz 19% 2018. gadā.

Valdības investīcijas izglītībai Latvijā un Igaunijā bijušas krietni virs ES vidējā līmeņa, līdzīgās daļās finansējumu atvēlot visiem izglītības līmeņiem. Latvijas Universitātes akadēmisko centru izveidošana un Rīgas Tehniskās universitātes kompleksa izbūve un rekonstrukcija noteikti atzīmējami kā spilgtākie un finansējuma ziņā apjomīgākie projekti. Tikmēr arī pašvaldības ļoti aktīvi īstenojušas pirmsskolas un citu izglītības iestāžu rekonstrukcijas un modernizācijas projektus. Jāatzīmē, ka laika gaitā investīciju sadalījums pa jomām nav būtiski mainījies, izņemot iepriekš pieminēto aizsardzības jomu.

3. attēls. Valdības kapitālie ieguldījumi sadalījumā pa jomām  2018. gadā (% no IKP)

Salīdzinot ar situāciju pērn, šogad Latvijā prognozēts zemāks kopējo investīciju apjoms, bet gaidāms, ka valdības lēmumi par papildu līdzekļu ieguldīšanu infrastruktūras attīstībā kaut nedaudz, tomēr balstīs ieguldījumu plūsmu. Zināms, ka investīciju apguvē – no ieceres līdz tās realizācijai – nepieciešams ilgāks laiks, tādēļ arī nākamajā gadā publiskās investīcijas turēsies salīdzinoši augstā līmenī. Ievērojams publisko investīciju dzinulis turpmākajos gados varētu būt ieguldījumi no saņemtā Eiropas atveseļošanās fonda finansējuma. Salīdzināšanai – Latvijai pieejamais finansējums teju 5 mljrd. eiro apmērā, tajā skaitā no aizdevumiem, sasniedz pēdējo četru gadu laikā valdības veikto investīciju apjomu.

Alternatīva publisko investīciju finansēšanā pastāv, bet tās izmantošana rūpīgi jāvērtē

Publisko investīciju veikšana ierasti prasa lielus finanšu resursus un to atvēlēšanu investīcijām bieži vien ierobežo budžeta iespējas vai finansējums tiek novirzīts akūtu vajadzību finansēšanai. Šādās situācijās uzvirmo runas par alternatīvu veidu publisko investīciju finansēšanā – publisko un privāto partnerību (PPP). Tas nozīmē, ka valdība pērk pakalpojumu no privātā sektora. Tomēr no ierastas pakalpojuma iegādes šis finansēšanas modelis atšķiras ar to, ka privātais partneris realizē projektu par saviem finanšu resursiem, savukārt publiskais partneris ilgtermiņā maksā par izveidotā projekta izmantošanu. Parasti tā ir ilgtermiņa sadarbība, kas ilgst līdz 30 gadiem vai pat ilgāk.

Zināms, ka Latvijā senākā pagātnē īstenoti vairāki PPP projekti bērnudārzu izveidei, tomēr kopš iepriekšējās krīzes šādā veidā finansētie projekti nav realizēti. Šobrīd kā PPP projekts vistuvāk īstenošanai ir Ķekavas apvedceļa un Rīgas apvedceļa posma izbūves projekts, kur pašreiz norit iepirkuma procedūra. Būvniecības pabeigšana tajā ieplānota 2023. gadā.

Par vienu no galvenajiem valdības ieguvumiem uzskatāma privātā sektora iesaiste ar saviem finanšu līdzekļiem, zināšanām un pieredzi, kur konkurence samazinātu izmaksas un veicinātu inovācijas. Šī modeļa izmantošana palīdzētu “apiet” fiskālos ierobežojumus šobrīd, neradot papildu slogu budžetam, un vienlaicīgi veicinātu ekonomiku tagad, nevis brīdī, kad valdībai būs pieejami finanšu resursi. Tomēr šis ieguvums nav viennozīmīgs, jo uzņemtās saistības nākotnē būs jāizpilda un garais līguma izpildes periods palielina iespēju, ka to var ietekmēt ekonomiskā vai finansiālā krīze un citi neparedzami apstākļi. Riski, kas saistās ar projekta izpildi un izmaksām, tiek nodoti privātajam partnerim. Līgumā ietvertais nosacījums, ka samaksa par projekta īstenošanu ir balstīta uz izdarīto darbu rezultātiem, ir papildu stimuls privātajam partnerim laikus sasniegt projekta mērķus. 

Lai arī rodas priekšstats, ka šis varētu būt vienkāršs risinājums “mūžīgajam” finansējuma trūkumam, tomēr šāda finansēšanas veida izvēlei ir savas ēnas puses. Viena no tām ir neadekvāta risku sadale starp valdību un privāto partneri. Iespējama situācija, ka privātais dalībnieks cer saņemt kompensāciju par risku uzņemšanos un tas valdībai var izmaksāt dārgāk. Ņemot vērā, ka šis ir sarežģīts un salīdzinoši neelastīgs process visa projekta īstenošanas gaitā (sākot ar sagatavošanos projektam un beidzot ar projekta īstenošanas menedžēšanu), pastāv grūtības prognozēt patiesās izmaksas, jo publiskais partneris vēlas zemāku cenu, savukārt privātais – nopelnīt, līdz ar to projekts var būt pārvērtēts vai nenovērtēts. Projekta īstenošanā vajadzīga regulāra uzraudzība, ko veic cilvēki ar atbilstošām prasmēm un kurus publiskajā sektorā var būt grūti piesaistīt un noturēt. Politiskais spiediens veikt projektu pēc iespējas ātrāk var novest pie nepārdomātiem lēmumiem projekta nepieciešamības izvērtēšanā un resursu ziņā.

Tomēr pamatā būtiski ir pārdomāti izvērtēt katra projekta nepieciešamību vai pamatotību, veikt finanšu un ekonomiskos aprēķinus, risku sadali starp iesaistītajām pusēm, ievērojot to, ka nepārdomātu lēmumu sekas var radīt negatīvu ietekmi uz valdības finansēm ilgākā laika posmā.

Noslēgumā – publisko investīciju lomu tautsaimniecībā var raksturot ar teicienu “klusie ūdeņi tie dziļākie”. Lai gan apjoma ziņā tās negūst virsroku pār privātajām investīcijām, tomēr publiskajām investīcijām ir būtiska loma valsts konkurētspējas noturēšanā un uzlabošanā. Turklāt ilgstošs valsts investīciju samazinājums laikā, kad ekonomikas izaugsme ir gausa, ilgtermiņā var radīt negatīvas sekas kopējai valsts izaugsmei un sabiedrības labklājībai. Tādēļ Latvijas valdības lēmums par investīciju palielināšanu vērtējams atzinīgi, it īpaši tad, ja ieguldījumi būs pārdomāti un sekmēs ekonomikas attīstību ilgtermiņā.

[1] O.Tkačevs, K.Vilerts. Fiskālie multiplikatori eirozonas valstīs, Latvijas Banka, 2019.

[2] Bruto pamatkapitāla veidošana un iegāde, atskaitot neražoto nefinanšu aktīvu atsavinājumus (P51G).

[3] Eiropas Centrālās bankas statistikas datu noliktava: http://sdw.ecb.europa.eu/browseSelection.do?org.apache.struts.taglib.html.TOKEN=942dfeb6f277a900ff870530753c9eea&df=true&ec=&dc=&oc=&pb=&rc=&DATASET=0&sfl5=4&COUNTERPART_SECTOR.32=S13&sfl7=3&STO.32=D9&sfl9=3&MAX_DOWNLOAD_SERIES=500&SERIES_MAX_NUM=50&node=9693771&legendRef=reference&legendPub=published&legendNor=

[4] Izdevumu sadalījums pēc valdības funkcijām (COFOG).