Kādēļ valstī nepieciešamas strukturālās reformas?

Kas ir strukturālās reformas?

Pēdējā laikā strukturālo reformu jēdziens daudz locīts valsts budžeta izdevumu ilgtspējas nodrošināšanas centienu kontekstā. Lai cik šis termins jau būtu apnicis, aiz tā tomēr stāv būtisks darbs valsts labklājības uzlabošanā, un tādēļ svarīgi saprast, kas ir strukturālās reformas un ko tās nozīmē šodien Latvijā. Šķiet, ka pats lielākais apjukums cilvēkos rodas, redzot kā minētais termins medijos bieži tiek sasaistīts ar kārtējo budžeta "griešanu", teju velkot vienādības zīmi. Tas tiesa, ka ceļā uz efektīvāku saimniekošanu bieži pirmais solis ir atteikšanās no nelietderīgiem tēriņiem vai izdevumiem, kurus gluži vienkārši valsts vai, piemēram, uzņēmums nevar atļauties. Diemžēl ne vienmēr taupības pasākumi pieņem ilgtspējīgu, pārdomātu reformu veidolu.  

Valdība valsts konkurētspēju var ietekmēt galvenokārt ar izmaksu efektīvas valsts pārvaldes izveidošanu un efektīvu valsts pakalpojumu sniegšanu. Līdztekus valsts funkciju nodalīšana no pakalpojumiem, ko var sniegt privātais sektors, samazina valsts sektora iejaukšanos tautsaimniecībā, optimizē resursu sadali un ilgtermiņā samazina nodokļu slogu uz valsts iedzīvotājiem un uzņēmējiem. Strukturāli pārkārtojumi padara tautsaimniecību konkurētspējīgāku un elastīgāku pret iespējamiem satricinājumiem. Būtiska reformu raksturiezīme ir sniegto valsts pakalpojumu rezultāta uzlabošana vai esošā rezultāta nodrošināšana ar zemākām izmaksām, nesamazinot pakalpojuma piedāvājuma apjomu vai pieejamību. Īstermiņā pārmaiņu ieviešanas procesā un esot ceļā uz efektīvāku politiku, var nākties paciest neērtības, ko rada resursu samazināšana ierastajām valsts pakalpojumu sniegšanas struktūrām.

Strukturālo reformu mērķis tātad ir pašiem saimniekot efektīvāk un līdz ar to dzīvot labāk ilgtermiņā. Tādēļ maldīgi ir uzskatīt, ka tās veicamas ārvalstu aizdevēju pavadā, kuru atbalsts un konsultācijas gan valstij nav maznozīmīgi, lai pārvarētu finansiāli grūtu brīdi, kad lielajam izdevumu pārsvaram pār ienākumiem vajadzīgs finansētājs jeb aizdevējs (valsts joprojām tērē 2 miljonus latu nenopelnītas naudas dienā).

Kad un kāpēc reformas veic?

Reformas veic, ja ir pamats domāt, ka resursi valsts pārvaldē tiek izlietoti nelietderīgi, nedodot gaidīto rezultātu vai nesasniedzot pieņemamu efektivitāti – rezultātu pret ieguldījumu. Piemēram, uz efektīvākas resursu izmantošanas iespējamību var norādīt nozaru politikas rezultātu starptautiski salīdzinājumi.

Protams, būtu fantastiski, ja valdības orientētos uz valsts pārvaldes ilgtspēju arī uzplaukuma gados, kad ir pieejami līdzekļi, ir laiks un iespējas izanalizēt pārvaldes un nozaru politikas struktūras, politikas rezultātus salīdzināt ar citu valstu piemēriem, izvērtēt ieguldīto līdzekļu atdevi un izdarīt secinājumus par nepieciešamajām pārmaiņām. Tādējādi, pastāvot labvēlīgam makroekonomiskajam fonam strukturālo pārmaiņu procesā būtu mazāk cietēju. Praksē tas acīmredzot nav viegli izdarāms, jo valdībām ir grūti pamatot, piemēram, izglītības sistēmas kvantitatīvu samazināšanu vai ierēdniecības rindu retināšanu laikā, kad nodokļu ieņēmumi pārspēj visas prognozes (kas attiecīgajā mirklī šķiet pašu veiksmīgās politikas rezultāts), un tas ļauj/liek tām līdzīgā stilā gāzēt tik vairāk. Tādēļ strukturālās reformas diemžēl bieži vien tiek veiktas krīzes laikā, kad naudas neefektīvas valsts pārvaldes uzturēšanai vairs nepietiek.

Kas veic reformas?

Pēdējo gadu Latvijas praksē, līdzsvarojot budžeta izdevumus ar ieņēmumiem, Finanšu ministrijai bieži nācies pieprasīt konkrēta apjoma ietaupījumus no nozaru ministrijām. Balstoties uz šo pieprasījumu, nozaru ministriju uzdevums ir bijis atrast ietaupījuma avotus, vienlaicīgi tiecoties uz strukturālām izmaiņām, kas arī nākotnē nodrošinātu efektīvāku valsts pakalpojumu sniegšanu. Protams, nozaru ministrijas pārzina situāciju nozarē labāk nekā Finanšu ministrija, bet tas nenozīmē, ka tās noteikti spēj izveidot un īstenot ilgtermiņā vērstas reformas, jo ministriju uzbūve ir pakārtota pavisam citam mērķim – esošās sistēmas uzturēšanai ( sk., piemēram, kolēģa viedokli). Tādējādi, jāsecina, ka Latvijā reformu process nav bijis pilnīgs tā uzdošanas posmā, bieži pakārtojot reformu veikšanu īstermiņā nepieciešamajam budžeta ietaupījuma mērķim, kā arī izpildē, uzticot sevi reformēt pašām ministrijām.

Kurās nozarēs Latvijā reformas nepieciešamas?

Kādi indikatori Latvijā norāda uz strukturālām problēmām, neefektivitāti un reformu nepieciešamību? Uz strukturālu problēmu radīšanu nākotnē, pirmkārt, norādīja budžeta izdevumu pieaugums, kas gāja roku rokā ar pārkarsušai ekonomikai raksturīgu virs 10% izaugsmi, nekādi neliecinot par efektivitātes uzlabošanos. Izdevumu pieskaņošana faktiski negaidītam ieņēmumu pieaugumam neliecina par jelkādu fiskālo disciplīnu, un šāda politika acīmredzami nebija ilgtspējīga. Ielūkojoties konkrētu nozaru politikā, to speciālisti, protams, zinās labāk, kur meklējamas neefektivitātes, bet starptautiskā salīdzinājumā vismaz dažas lietas liek pievērst uzmanību. Viens no piemēriem attiecas uz Latvijā plaši izplatītu viedokli, ka pēc kādiem konkrētiem rādītājiem mēs esam "augšgalā", ka vidējais izglītotības līmenis valstī ir augsts, galvenokārt balstoties uz studentu īpatsvaru iedzīvotāju skaitā. Tomēr, paanalizējot dziļāk, šāda kvantitatīva spalvu pucēšana nav īsti pamatota. Jā, studējam daudz, bet vai labi? Jābūt rezultātiem, kas parāda augstākās izglītības konkurētspēju darba tirgū, zinātnieku spēju veikt pētījumus, ko pieņem publicēšanai starptautiskos zinātniskos žurnālos. Absolventu skaits nav kvalitātes rādītājs, turklāt atbilstoši demogrāfijas dinamikai, paredzams, ka augstākās izglītības infrastruktūru tuvākajos gados izmantos arvien mazāks studentu skaits.

Tā pati demogrāfijas dinamika noteica vispārējās izglītības skolēnu skaita samazināšanos teju par trešdaļu kopš 2003. gada, tajā pašā laikā pirmskrīzes saimniekošanas periodā izdevumu pieaugums izglītībā bija starp straujākajiem Eiropā. Šobrīd, pat ņemot vērā jau iesāktos pārkārtojumus vispārējā izglītībā, skolēnu skaits uz vienu skolotāju ir ievērojami zemāks nekā pirms 7-8 gadiem. Diemžēl plašais skolu tīkls un relatīvi augstais skolotāju skaits, kas panākts ar starptautiskā salīdzinājumā zemām izmaksām (lasi: skolotāju algām) nav atspoguļojies augstākā kvalitātē, piemēram, rezultāti starptautiskās skolēnu zināšanu testēšanas programmas PISA[1] ietvaros nav piedzīvojuši izaugsmi.

Līdzīgi kā izglītības jomā arī veselībā ar salīdzinoši maziem līdzekļiem bija nodrošināti iespaidīgi kvantitatīvie rādītāji, piemēram, slimnīcu un gultas vietu skaits slimnīcās. Taču veselības aprūpē efektīvākās valstis neraksturo liels gultas vietu skaits un pārākums šajā rādītājā nesniedza Latvijai nekādas priekšrocības sabiedrības veselības uzlabošanā. Ir taisnīgs arguments, ka valsts izdevumu līmenis izglītībai un veselībai Latvijā ir salīdzinoši zems, taču, kā redzams, pati sistēma ir vērsta uz kvantitātes, ne kvalitātes nodrošināšanu. Ir valstu piemēri (Slovākija, Polija), kas ar līdzīgu vai mazāku izdevumu līmeni sasniedz augstākus rezultātus izglītībā. Tāpēc strukturālas reformas nozīmē apsvērt, kā virzīt nozares uz labāku rezultātu vai arī šo pašu rezultātu sasniegt ar mazākiem resursiem.

Valsts iestāžu atbalsta funkciju pārkārtošana nozīmē apvienošanu vai noteiktu pakalpojumu iegādi no privātā sektora. Tā, piemēram, Lielbritānijā izpētīts, ka valsts pakalpojumu sniegšanas pakļaušana konkurencei radījusi nodokļu maksātājiem ietaupījumus 20% apmērā[2], līdzīgi rezultāti iegūti arī citu valstu pētījumos. Iespēju un nepieciešamību nodot valsts funkcijas privātajam sektoram var saskatīt arī pašā strukturālo reformu veidošanas procesā, kur pēc starptautiskas pieredzes piemērots stratēģiskās analīzes, projektu izstrādes, auditu veicējs ir nozaru speciālisti un konsultanti, ne valsts ierēdņi, kam ir citas funkcijas.

Kas ir paveikts un turpmākie plāni: skats no malas

No tā, kas saredzams publiskajā telpā, secinu, ka līdz šim reformām galvenokārt ir bijis esošo institūciju, nozaru politiku izmaksu samazināšanas raksturs, labojot iepriekšējo gadu tuvredzības sekas. Atvētītas funkcijas, kas uzskatītas par mazāk būtiskām, samazināti ministriju programmu izdevumi. Savukārt, ietekmes izvērtējums uz pakalpojumu kvalitāti, pieejamību nereti palicis otrajā plānā. Notikusi valsts iestāžu struktūru pārskatīšana, atbalsta funkciju centralizācija. Populāra un uzskatāma reforma bija valdības aģentūru apvienošana, restrukturizēšana, rezultātā samazinot to skaitu. Vairāki pārkārtojumi tieši vērsti uz neefektīvo izglītības un veselības aprūpes sistēmu aspektu mazināšanu. Darbu turpinot, no ilgtspējas (arī valsts finanšu ilgtspējas) viedokļa svarīgi, ka vispārējās izglītības efektivitātes palielināšana seko demogrāfiskām tendencēm un virzās uz ilgtermiņā uzturamu skolēnu-skolotāju attiecību un izglītības iestāžu tīklu. Ir izveidota programma profesionālās izglītības pārkārtojumiem un top plāns augstākās izglītības reformām, novēršot programmu pārklāšanos un finansējuma sadali balstot uz kvalitatīviem rādītājiem. Gribas cerēt, ka valdības entuziasms, īstenojot labi iecerētos darbus, neapsīks, atkopjoties tautsaimniecības izaugsmei un palielinoties budžeta ieņēmumiem, - tādējādi neatkārtojot pārkaršanas laika kļūdas.

Ko Latvijai devušas jau veiktās reformas, un kādus mērķus vēl jāsasniedz – atbildes uz šiem un citiem jautājumiem noskaidrosiet, noskatoties pētnieciskā seriāla Naudas Zīmes sēriju “Strukturāli īsinot ārstus un skolotājus” 12. aprīlī LTV1 plkst. 22.45.