Ko gaidīt no fiskālās disciplīnas reformas?

Pērnā gada oktobrī Eiropas Komisija (EK) atsāka diskusijas par fiskālās disciplīnas noteikumiem, kas pandēmijas ietvarā “uz laiku” bija pārtraukti. Mērķis ir panākt vienprātību par turpmākajiem noteikumiem fiskālās politikas jomā, kas stātos spēkā 2023. gadā. Tas nozīmē, kas vadlīnijas būtu nepieciešamas jau 2022. gada pirmajā pusē, kad sāktos darbs pie nākamo gadu budžetu sagatavošanas. Tātad atlikuši daži mēneši, lai ES līmenī vienotos, kā samazināt budžeta deficītu un kontrolēt valstu parādus, vienlaikus veicinot ekonomikas izaugsmi. Vienprātības, protams, nav. Tāpēc tik drīza gala vienošanās nav gaidāma, tomēr progress ir redzams.

Pastāv plaša vienošanās par to, ka sistēma kopumā ir pārāk sarežģīta un gadu gaitā – samocīta. Pirms gandrīz 30 gadiem Māstrihtas līgumā tika noteiktas budžeta deficīta un parāda līmeņa atsauces vērtības, attiecīgi 3% un 60% no iekšzemes kopprodukta (IKP). Turpmākajos gados, attīstot fiskālo rāmi, tika pieņemts Stabilitātes un izaugsmes pakts, “divpakas”, “sešpakas” un citas sarežģītos vārdos nosauktas politikas iniciatīvas (pakotnes), kas cita starpā noteica uzraudzības un sankciju procedūras, virzību uz vidēja termiņa mērķi un atkāpes, izdevumu pieauguma griestus un arī strukturālo bilanci. Kā atsauces vērtība tika stiprināts tāds dabā nenovērojams rādītājs kā izlaižu starpība (potenciālā un reālā IKP starpība; angl. output gap), kur institūciju starpā joprojām nepastāv vienots aprēķina mehānisms, tādējādi palielinot interpretācijas iespējas.

Turklāt līdz ar Covid-19 bija skaidrs, ka pandēmija radīs spēcīgu ekonomikas satricinājumu un fiskālo pasākumu apjomam jābūt vērienīgam. Tādēļ EK izsludināja Vispārējā izņēmuma klauzulu, uz brīdi iepauzējot ar fiskālajiem noteikumiem. Cīņa pret koronavīrusu ir izrādījusies ļoti dārga, virzot eiro zonas parādu 100% līmenī no IKP. [1] Bažas par parādu krīzi pieaug, pieļaujot, ka tirgi var sodīt valdības ar augstākām aizņēmuma likmēm nākotnē. Risks ir izteiktāks Dienvideiropā, kur Grieķijas, Itālijas, Spānijas un Portugāles parāds pārsniedz 120% no IKP 2021. gadā. Vienlaikus Eiropa ir izvirzījusi ambiciozus plānus klimata jomā, kas jau tuvākajā laikā prasīs būtiskas privātās un valsts investīcijas.

Tādēļ diskusijas par fiskālo noteikumu reformu notiek ļoti sarežģītos apstākļos un nostājas ir krasi atšķirīgas. Viens viedoklis ir par labu jaunai elastīgai pieejai, kas, piemēram, aizstātu skaitliskos noteikumus ar kritērijiem (vai standartiem kā Zviedrijā), kurus būtu definējušas un novērtējušas neatkarīgas fiskālās iestādes. Nesen rīkotajā Eiropas fiskālo uzraugu webinārā Zviedrijas pārstāvis norādīja [2], ka noteikumi viņa valstī nav stingrāki kā politiskā vēlme tos ievērot, un ar to pietiek. Tomēr, visticamāk, daudzās citās valstīs standartu ievērošana (bez sankcijām) būs atkarīga no politiskās (sirds)apziņas (bet tā, kā zināms, ir kā kāmītis – vai nu guļ, vai grauž).

Citi, tostarp Eiropas Fiskālās disciplīnas padome, uzskata, ka noteikumiem jābūt precīziem, saglabājot skaitliskos kritērijus attiecībā uz valstu deficītu un parādu, bet, iespējams, pārskatot atbilstoši pēc-pandēmijas realitātei. Šajās debatēs visbiežāk tiek minēti sekojoši elementi:

• Koncentrēties uz vienu enkuru – valsts parāda attiecība pret IKP. Tomēr vienprātības nav arī šeit. Ir priekšlikumi par valstīm pielāgotu līmeni un individuālu parāda samazinājuma plānu, gan stingru 60% līmeņa saglabāšanu ar parāda samazināšanu par 1/20 katru gadu līdz valsts parāds sasniedz mērķi, kā arī ir priekšlikumi par parāda atsauces vērtības palielināšanu no 60% uz 100% no IKP, saglabājot 1/20 pieeju;
• Definēt vienu operatīvo instrumentu. Šobrīd tiek izmantoti divi – izmaiņas strukturālajā bilancē un izdevumu pieauguma nosacījums (pēdējais nosaka tempu, ar kādu drīkst pieaugt budžeta izdevumi kontekstā ar potenciālo ekonomikas izaugsmi [3]). Instrumenti dažkārt var savstarpēji konfliktēt, palielinot interpretāciju par fiskālās politikas atbilstību;
• Stiprināt investīciju nozīmi, ņemot vērā pieaugošo vajadzību pēc publiskiem ieguldījumiem “zaļā un digitālā Eiropā”. Diskusija galvenokārt fokusējas uz tā saukto “zelta noteikumu” (angl. golden rule), kas paredz, ka visas investīcijas vides un digitālajā jomā ir fiskālās disciplīnas izņēmums jeb netiek vērtētas pie izdevumu pieauguma nosacījuma vai budžeta deficīta. Šis priekšlikums, no vienas puses, būtu kā atbilde iztrūkstošajām publiskajām investīcijām, īpaši ES aktuālajās jomās. No otras puses, tas palielina risku, ka pēkšņi visas publiskās investīcijas kļūs zaļas un digitālas, un pieaugoša, nepilnīgi kontrolēta budžeta deficīta ietekmē valstu parādi turpinās pieaugt.

Dažkārt parādās arī trešais diskusiju virziens par kopīgu eiro zonas budžetu un pat vienotu Eiropas finanšu ministriju. Tomēr tās ir pretrunīgas idejas, kas jau 2018. gadā sastapās ar būtisku pretestību no vairāku valstu puses, piemēram, Vācijas un Nīderlandes.

Eiropas Centrālās banka (ECB) arī ir iesaistījusies debatēs par fiskālās disciplīnas reformu, aicinot noteikumus padarīt vienkāršākus un izaugsmi veicinošākus, sekmējot ieguldījumus klimata un digitālajā jomā. ECB atbalsta izdevumu kritērija saglabāšanu, bet iebilst pret ikgadēju parāda samazināšanu par 1/20 daļu no pārsnieguma virs 60% no IKP, uzskatot to par nereālistisku pēc-pandēmijas periodā.

Līdz galam un ar pārliecību šobrīd nav iespējams pateikt, ar ko noslēgsies fiskālo noteikumu reforma. Vācijas jaunā valdība vēlas palielināt valsts ieguldījumus zaļajās tehnoloģijās un digitalizācijā, vienlaikus atbalsta atgriešanos pie stingriem parāda ierobežojumiem no 2023. gada. Savukārt astoņi "fiskālie vanagi" (tā sauktais Hanzas astotnieks), tostarp Latvija, jau 2020. gada rudenī izvirzīja stingrus noteikumus sarunām, uzstājot, ka reforma nedrīkst apdraudēt parāda samazināšanas mērķus. Turpretim Francija, Itālija un Spānija ir teikušas, ka noteikumi jāpielāgo pēc-pandēmijas realitātei un klimata pārmaiņām. Latvijas Bankas pētījumā par fiskālajiem nosacījumiem secināts, ka fiskālo nosacījumu esamība, turklāt skaitliski definēta, ir kā balsts fiskālās politikas veidotājiem. Tātad tā palielina stabilitāti un prognozējamību.

Visticamāk, fiskālo noteikumu reformas rezultāts būs kompromiss starp fiskālo disciplīnu, elastību un izaugsmes veicināšanu. Lai noteikumus respektētu un ievērotu, tiem ir jābūt reālistiskiem. Tādēļ, ņemot vērā visu iepriekš minēto, iespējamais rezultāts varētu būt fiskālo noteikumu mīkstināšana (citi teiktu – piemērošana reālpolitikai), kas cita starpā varētu ietvert:

• Vienota parāda mērķa saglabāšanu, bet ieviešot elastību attiecībā uz parāda samazināšanas soļiem, tos pielāgojot individuāli valstīm;
• kā vienīgo operatīvo instrumentu izvēloties izdevumu pieauguma nosacījumu, papildinot ar investīciju vai zaļo ieguldījumu izņēmumu (otra elastība).

Ietekme uz Latviju mērāma no "nekādas" līdz "būtiskai". Pieņemot, ka fiskālā reforma paliek minētajos rāmjos – parāds 60% no IKP un izdevumu kritērijs ar elastību – no vienas puses, nekas nemainās. Abus noteikumus esam centušies ievērot. Tomēr, no otras puses, 2022. gada budžets jau iezīmēja riskus, ko šāda noteikumu būtiska mīkstināšana varētu nest līdzi. Kārtējo izdevumu kāpums ir saskaņots ar ekonomikas izaugsmi (vai to pārsniedz, ja salīdzina ar citu institūciju prognozēm. Piemēram, EK par 2022. gada budžetu norādīja, ka Latvija nepietiekami kontrolē valstiski finansēto kārtējo izdevumu pieaugumu). Tomēr papildus ir arī investīciju izdevumu pieaugums, un tādējādi kopējie budžeta izdevumi kārtējā gadā aug straujāk kā ieņēmumi. Turklāt, ja budžeta ieguldījumi ir zemi vai neproduktīvi, ekonomika aug lēnāk nekā varētu, budžeta deficīts pieaug un valsts parāds nesamazinās. Ilgstoša nespēja mazināt parādu vai pat turpmāka palielināšana finanšu tirgiem signalizē, ka aizdot naudu valstij ir riskanti, neatkarīgi no parāda līmeņa (tāpat kā cilvēkam). Latvijas parāda pieaugums pandēmijas ietekmē par 14pp jeb 38% būs gana apjomīgs, pat ja līmenis ir zem noteiktās 60% robežas.

Lai atjaunotu fiskālo telpu pirms nākamās krīzes (un tāda diemžēl agrāk vai vēlāk būs, jo ekonomika attīstās cikliski), svarīgi būtu pakāpeniski koriģēt valsts parādu ilgtspējīgā virzienā, pat ja izdevumu kritērijs pieļauj kaut ko citu. Ir jāskatās vienas monētas abas puses.

Fiskālā disciplīna šobrīd nav mazāk svarīga kā tad, kad tika izveidota, bet rāmis ir aktualizējams atbilstoši makroekonomiskajam kontekstam. Pastāv plaša vienprātība, ka noteikumiem ir jābūt vienkāršākiem un pārredzamākiem. Tomēr diskusijas par vērtībām – skaitliskām un politiskām – joprojām ir spraigas. Latvija fiskālo noteikumu reformas ietvaros iestājas par mērķtiecīgu parādu samazināšanu, tomēr vienlaikus savos plānos izmanto elastīgu pieeju, kas var radīt ilgtspējas riskus.

Fiskālā disciplīna joprojām ir viens no monetārās savienības stūrakmeņiem. Tādēļ, jo drīzāki būs lēmumi, jo paredzamāka rīcība.

[1] EK rudens prognozēs ES-27 parāds 2021. gadā novērtēts 92%, eiro zonai 100%, tomēr tas bija pirms kārtējā Covid-19/Omikrona uzliesmojuma gada nogalē. Autumn 2021 Economic Forecast: From recovery to expansion, amid headwinds | European Commission (europa.eu) 

[2] DG ECFIN organizētājā web-konferencē “Independent Fiscal Institutions'', 2021. gada 9.decembris

[3] Šobrīd atsauces vērtība - 10 gadu potenciālais vidējais IKP – pieauguma temps tiek rēķināts saskaņā ar sekojošu formulu: 5 gadi pirms + esošais gads + 4 gadu prognoze