Pašvaldību finanses pārmaiņu priekšā un to izaicinājumi

Pašvaldības savu budžetu veidošanā rīkojas patstāvīgi, tomēr to izstrādāšana un budžeta resursu izlietošana ir atklāts process.

Kopumā visu pašvaldību finanses veido trešdaļu no vispārējās valdības budžeta.

Jāatzīmē, ka šis gads pašvaldību finanšu ieņēmumu un izdevumu plānošanā ir pārmaiņu gads, tomēr situāciju palīdzēs stabilizēt valsts atbalsts. Vienlaikus izaicinājumi efektīvu pašvaldību uzturēšanas izdevumu un investīciju projektu īstenošanā pastāv, kur pārdomāta un izsvērta rīcība ir tik ļoti nepieciešama.

Pieejamo resursu ietvaros pašvaldības nodrošina un attīsta vietējo infrastruktūru, veselības aprūpes pieejamību un gādā par iedzīvotāju izglītību (no pirmsskolas līdz vispārējai vidējai izglītībai), kā arī nodrošina citu pakalpojumu pieejamību. Pašvaldību ieņēmumus parasti var veidot vairākas ieņēmumu kategorijas. Tie var būt atsevišķu nodokļu ieņēmumi, valsts dotācijas konkrētu deleģēto funkciju īstenošanai, kā arī pašvaldību pašu ieņēmumi par veiktajiem maksas pakalpojumiem. Tāpat izdevumus iespējams finansēt ar aizņemtiem resursiem atkarībā no spēkā esošās aizņemšanās politikas. Pašvaldību funkciju īstenošana norit caur pašvaldību izdevumiem kārtējo izdevumu veidā, t.sk. atalgojumam un norēķiniem par precēm un pakalpojumiem, kā arī caur infrastruktūras investīciju projektu realizēšanu.

Latvijā pēdējo desmit gadu laikā – kopumā pašvaldību rīcībā bija teju 29% no vispārējās valdības sektora ieņēmumiem un arī izdevumu apmērs vidēji bijis tuvu šim ciparam. Salīdzinot ar situāciju citur, Latvijā pašvaldību loma vispārējās valdības finansēs bijusi nozīmīgāka, nekā tas bijis Eiropas Savienībā (ES) vidēji. Par to liecina ieņēmumu un izdevumu īpatsvars, kas kopējā budžetā saglabājies virs ES vidējā rādītāja. Atšķirības varētu skaidrot ar pašvaldību autonomajām un deleģētajām funkcijām, savukārt mazāks īpatsvars liecina par valsts atbildību atsevišķu funkciju veikšanā, kas citur ir pašvaldību atbildības joma. Piemēram, lielajās valstīs – Vācijā, Itālijā un Spānijā – pašvaldību funkcijās neietilpst izglītības nodrošināšana, kas līdz ar to samazina resursu nepieciešamību un veikto izdevumu apmēru. Šis skaidrojums parāda, ka salīdzinājums starp valstīm var nebūt izmantojams pilnībā atšķirīgo funkciju dēļ, kas ietekmē gan pašvaldību ieņēmumus, gan izdevumus, un sniedz dažādu situācijas raksturojumu.

1. attēls. Pašvaldību ieņēmumu un izdevumu īpatsvars vispārējās valdības ieņēmumos un izdevumos (%)

Raugoties uz detalizētu ieņēmumu struktūru Latvijā un kaimiņvalstīs, kā arī situāciju vidēji ES, var piefiksēt atšķirības ieņēmumu struktūrā – dominē atšķirīgi galvenie ieņēmumu avoti (2. attēls), un dinamikā šī struktūra bijusi ļoti līdzīga. Latvijā pašvaldību rocība ir atkarīga no saņemtajiem nodokļu maksājumiem – lielākā daļa no kopējiem iedzīvotāju ienākuma nodokļa (IIN) ieņēmumiem un pilnā apmērā samaksātais nekustamā īpašuma nodoklis. Tāpat būtisku daļu no ieņēmumiem veido saņemtie maksājumi (dotācijas) no valsts budžeta, lai spētu nodrošināt valsts deleģētās funkcijas galvenokārt izglītības un transporta jomā, kā arī saņemtā dotācija pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fondam. Mazāku daļu veido ieņēmumi no pašvaldību sniegtajiem maksas pakalpojumiem, nodevām, īpašumu iznomāšanas u.tml.

2. attēls. Pašvaldību ieņēmumu struktūra 2019. gadā (% no IKP)

Savukārt kaimiņzemēs – Lietuvā un Igaunijā, kā arī ES vidējais rādītājs liecina, ka pašvaldību galvenais ieņēmumu avots ir saņemtā dotācija no valsts, īpaši tas vērojams kaimiņvalstīs. Šeit jāatzīmē, ka gan Lietuvā, gan Igaunijā ar valsts dotāciju pašvaldībām tiek aizskaitīta daļa no IIN ieņēmumiem, kas Latvijā pašvaldību ieņēmumos atspoguļoti tiešā veidā. Tomēr ES vidējais rādītājs norāda arī uz citiem pašvaldību ieņēmumu avotiem, un papildu valsts dotācijām tie veido otru pusi no kopējiem ieņēmumiem, piemēram, ieņēmumi no ražošanas un importa nodokļiem, kur izplatītākais ir saņemtais nekustamā īpašuma nodoklis. Turklāt, piemēram, Francijā šajā ieņēmumu kategorijā, lielākā daļa no nomaksātā nodokļa par kapitāla pieaugumu tiek uzskaitīti kā pašvaldību ieņēmumi. Attiecībā uz ieņēmumiem no ienākuma nodokļiem, ir valstis, kur līdzīgi kā Latvijā pašvaldības saņem lielāko daļu no IIN, piemēram, atsevišķās Ziemeļvalstīs – Zviedrijā un Somijā.

Pašvaldību izdevumos pusi no kopējiem tēriņiem veido atalgojuma izmaksa, tajā skaitā, pedagogiem pirmsskolu izglītībā līdz pat vispārējā vidējā izglītībā, ko finansē valsts caur dotāciju pašvaldībai (3. attēls). Otra puse izdevumu galvenokārt sadalās starp norēķiniem par saņemtajām precēm un pakalpojumiem, un investīcijām. Līdzīgs izdevumu sadalījums ir kaimiņvalstīs un ES vidēji, izņemot zemākas investīcijas Lietuvā un ES vidēji, tajā pašā laikā ES vērojami augstāki izdevumi sociālajiem pabalstiem.

3. attēls. Pašvaldību izdevumu struktūra pēc ekonomiskajām kategorijām 2019. gadā (% no IKP)

Izdevumu sadalījumā pa jomām redzams, ka Baltijas valstīs liela daļa resursu tiek tērēts izglītībai, kas ietver gan atalgojumu, gan iestāžu uzturēšanas izmaksas, kā arī investīcijas izglītības jomā, piemēram, jaunu bērnudārzu un skolu izveide vai to rekonstrukcija (4. attēls). Arī kopējie valdības izdevumi izglītībai Latvijā un Igaunijā pārsniedz ES vidējo rādītāju, par ko vairākkārt publiski atzīmēts, ka prasmju atbilstība Latvijā ne tuvu nav augstākajā līmenī, jo ir valstis, kas ar zemākiem izdevumiem sasniedz labākus rezultātus.

Vēl viena joma, kur pašvaldību izdevumi izceļas uz citu valstu fona, ir novirzītais finansējums teritoriju un mājokļu apsaimniekošanai. Latvijā šajā kategorijā uzskaita izdevumus dabas teritoriju (parki, rotaļu laukumi, pludmales u.tml.) apsaimniekošanai un labiekārtošanai, pašvaldību īpašumā esošā dzīvojamā un nedzīvojamā fonda uzturēšanai, izdevumus ielu apgaismojumam, investīcijas energoefektivitātes uzlabošanai un tamlīdzīgiem mērķiem. Grūti noticēt, ka citās valstīs šādi izdevumi neeksistē. Iespējams, ka šo izdevumu uzskaitē pastāv atšķirības, neraugoties uz vienotu izdevumu klasifikāciju.

Pretēja situācija vērojama izdevumos veselībai, kur Latvijā pašvaldību izdevumu līmenis ir zemāks kā kaimiņos un ES vidēji. Tas nepārsteidz, zinot, ka Latvijā arī kopējie valdības izdevumi veselības jomai ir gandrīz zemākie ES. Pēdējos gados finansējums veselības jomai ir palielinājies un to nepieciešams turpināt, vienlaicīgi veidojot un īstenojot efektīvu budžetu veselības jomā.

Savukārt izdevumi vispārējiem valdības dienestiem Baltijas valstīs ir krietni zemāki, salīdzinot ar ES vidējo izdevumu līmeni. Ierasti šeit tiek atspoguļoti izdevumi pašvaldību iestāžu darbinieku atalgojumam un iestāžu uzturēšanai, kā arī parāda apkalpošanas izdevumi jeb procentu izdevumi. 

4. attēls. Pašvaldību sektora izdevumi pa jomām 2018. gadā (% no IKP)

Krīzes laikā pašvaldībām iespēja investēt vairāk

Covid-19 pandēmijas radītais šoks ekonomikai, nenoliedzami, ietekmējis valsts finanšu situāciju gan pasaulē, gan Latvijā. Vīrusa izplatības pirmajā vilnī Latvijā nodokļu ieņēmumi tika ietekmēti pērnā gada martā-jūnijā. Kumulatīvi periodā - 2020. gada sešos mēnešos - valsts budžetā nodokļu ieņēmumu samazinājums bija par 2.2%, salīdzinot ar situāciju pirms gada, un pašvaldību budžetā samazinājums bija 2.9% apjomā. Raugoties tieši uz pašvaldību budžeta nodokļu ieņēmumiem, jāatzīmē, ka, plānojot 2020. gada budžetu, ieņēmumu kritums no IIN tika prognozēts, iekļaujot nodokļa atvieglojumu – diferencētā neapliekamā minimuma,  atvieglojuma par apgādībā esošu personu un pensionāru neapliekamā minimuma, apmēra palielināšanu.

Nodokļu ieņēmumu izpilde pērnā gada nogalē ļauj spriest par sagaidāmo IIN ieņēmumu plāna izpildi un, iespējams, ka pat izveidojušies virsplāna ieņēmumi nelielā apmērā, kur pandēmijas izraisītā šoka negatīvo ietekmi būs kompensējusi ļoti laba ieņēmumu izpilde gada sākumā saistībā ar ieviesto reformu, kad budžetā tika saņemts nomaksātais nodoklis par uzņēmumu gūto peļņu līdz 2018. gadam.

Vienlaicīgi jāatzīmē, ka pretēji valsts budžeta izdevumu pieauguma tendencei, izdevumiem strauji kāpjot sniegtā valsts atbalsta dēļ, pašvaldībās kopumā izdevumi pērn samazinājušies. To noteica zemāki norēķini par precēm un pakalpojumiem, kur mazāk tika novirzīts ēdināšanas izdevumiem (t.sk. skolēnu ēdināšana), mazāk tika maksāts par kurināmo un degvielu, arī par atsevišķiem komunālajiem pakalpojumiem, ko noteiktā mērā ietekmējis pašvaldību darbinieku strādāšana attālināti. Arī izdevumi investīcijām bija zemāki kā pirms gada, pagaidām vēl neuzrādot ietekmi no ieguldījumiem aizņemšanās limita palielinājuma dēļ. Prognozējam, ka 2020. gadā pašvaldību budžetā ieņēmumi nedaudz pārsniegs izdevumus, tādējādi veidojot teju sabalansētu budžetu.

Būtiski atzīmēt, ka pandēmijas izraisītās krīzes apstākļos šogad pašvaldībām turpinās esošie pasākumi resursu pieejamībai un tiek iedarbināti arī citi atbalsta instrumenti. Savā ziņā šie pasākumi uzskatāmi par drošības garantu pašvaldību finanšu plānošanā. Šajā piesardzīgi vērtētajā laikā un neskaidrajos apstākļos par turpmāku Covid-19 vīrusa izplatību un no tā izrietošās ekonomikas attīstības iespējām tuvākajos gados – pašvaldībām arī šogad ieņēmumi no IIN tiks nodrošināti prognozētajā līmenī. Tas nozīmē, ka situācijā, ja faktiskie ieņēmumi būs zemāki, tie tiks piešķirti no valsts budžeta. Jāatzīmē, ka IIN ieņēmumi šim gadam tiek prognozēti nedaudz zemāki nekā iepriekšējā gadā, ņemot vērā proporcijas maiņu IIN ieņēmumu sadalījumam starp pašvaldībām un valsti, kā arī izmaiņas IIN politikā saistībā ar diferencētā neapliekamā minimuma palielināšanu un citām izmaiņām nodokļa atvieglojumos.

Iepriekš jau publiski izskanējis, ka 2021. gadā stāsies spēkā izmaiņas, ka IIN ieņēmumu sadalījumā starp valsts un pašvaldību budžetu samazināsies pašvaldību budžetā ieskaitāmā daļa – no esošās proporcijas 80%/20% uz 75%/25%. Aplēses liecina, ka izmaiņu rezultātā pašvaldību budžetos nonāks par ~90 milj. eiro mazāk [1], kas veido apmēram 2.6% no ieņēmumiem 2019. gadā.

Turklāt publiski izskanējis, ka šogad pašvaldību ar zemiem ieņēmumiem, kur jau ņemts vērā iedalītais finansējums no pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda, naudas maku varētu papildināt speciāla dotācija no valsts [2]. Tas būtu uzskatāms par valsts atbalstu šajā krīzes laikā, uzlabojot pašvaldību likviditāti un iespēju finansēt pašvaldību īstenotās funkcijas iedzīvotāju labā.  

Pašvaldību ieņēmumu samazināšanos valdība noteiktā mērā lēmusi kompensēt ar pašvaldību aizņemšanās limita palielināšanu investīciju projektu īstenošanai. Sākotnēji tas tika virzīts kā ekonomikas stimulēšanas instruments krīzes laikā 2020. gadam, tomēr lielāks aizņemšanās limits iestrādāts arī 2021. gada budžetā. Vienlaicīgi mīkstināts nosacījums pašvaldību budžeta līdzfinansējumam un tas samazināts no 25% uz 15% no pašvaldības kopējām projekta izmaksām, savukārt investīciju projektiem izglītības iestādēs tas noteikts vēl zemāks – 10% apmērā.

Līdz šim aizņēmumu apmērs ik gadu varēja palielināties par 118 milj. eiro un parāda līmenis pret iekšzemes kopproduktu (IKP) saglabājies stabils. Savukārt 2020. un 2021. gadā tas palielināts vairāk nekā divas reizes, sasniedzot 268 milj. eiro. Līdz ar to sagaidāms pašvaldību parāda līmeņa kāpums, kas līdz šim turējies ap 6% no IKP. Tomēr šobrīd nav pamata satraukumam par vispārējās valdības kopējā parāda ilgtspēju, ņemot vērā pašreiz salīdzinoši zemo parāda līmeni, kas 2019. gadā bija 36.9% no IKP, un prognozētās izmaiņas saistībā ar krīzes ietekmi uz valdības finansiālo situāciju.

Gaidāmās izmaiņas pašvaldību ieņēmumos, šeit domājot par IIN proporcijas maiņu, un nepieciešamība aizņemties investīciju projektu īstenošanai varētu rosināt pašvaldības pārdomāti izvēlēties investīciju projektus, jo to īstenošana notiks par aizņemtiem līdzekļiem, kuri būs jāatdod tuvākā vai tālākā nākotnē. Tāpat sagaidāms, ka šajos apstākļos ekonomikas izaugsmes atjaunošanu caur pašvaldību investīcijām veicinātu pieejamais Eiropas Ekonomikas atveseļošanas fonda finansējums. Pirms tam valdībai jāstrādā pie analīzes par ekonomikas attīstības virzieniem un jāizstrādā stratēģija ekonomikas izaugsmes veicināšanai ilgtermiņā, lai saskaņotu šos virzienus ar nupat pieminētā Eiropas Ekonomikas atveseļošanas  fonda mērķiem.

Pašvaldību izaicinājumi efektīvu izdevumu veidošanai

Iepriekš jau tika noskaidrots, ka lielākā daļa pašvaldību izdevumu tiek novirzīts uzturēšanas izdevumiem un pēc tam seko investīcijas. Pievēršot lielāku uzmanību pašvaldību investīcijām, kas veicina vietējās infrastruktūras attīstību, jāsecina, ka pēdējā desmitgadē tās veidojušas stabilu piekto daļu kopējos pašvaldību izdevumos. Tomēr atkārtoti jāuzsver, ka lielākā daļa pašvaldību rīcībā esošo resursu nonāk kārtējiem izdevumiem, kas nosedz ikdienas tēriņus pašvaldību funkciju nodrošināšanai – darbinieku atalgojuma izmaksai, norēķiniem par precēm un pakalpojumiem un nelielā apmērā arī sociālo pabalstu nodrošināšanai.

Atbilstoši Latvijas Bankas ekspertu novērtējumam [3] novadu pašvaldību izdevumi vidēji uz vienu iedzīvotāju 2017. gadā atšķīrās pat divas reizes un bija novērojama sakarība, ka mazākās pašvaldībās uzturēšanas izdevumi uz vienu iedzīvotāju vidēji ir lielāki nekā vidēja lieluma un lielākās pašvaldībās. Kopumā secināts, ka gaidāmās izmaiņas demogrāfijā – iedzīvotāju skaita samazināšanās, pašvaldību uzturēšanas izdevumus uz vienu iedzīvotāju tikai palielinās, tādējādi aizņemot vēl lielāku daļu pašvaldību izdevumos. Latvijā īstenojot administratīvi teritoriālo reformu ar novadu apvienošanu lielākās administratīvās teritorijās, šī sarežģītā situācija varētu tikt risināta ar resursu un funkciju apvienošanas palīdzību, kas ļautu resursus izlietot daudz efektīvāk un investīcijas plānot racionālāk.

Atgriežoties pie tēmas par pašvaldību investīcijām, normālos budžeta plānošanas apstākļos Latvijā pašvaldību finansēs darbojas tā sauktais zelta likums (golden rule), un tas nosaka, ka aizņemšanās ilgtermiņā notiek investīciju projektu īstenošanai nevis kārtējo tēriņu finansēšanai. Respektīvi – aizņemšanās galvenokārt notiek investīcijām, no kurām iegūst arī nākamās paaudzes. Izņēmumu gadījums pastāv vien situācijā, kad pašvaldība nonākusi ārkārtējās finansiālās grūtībās un nepieciešams stabilizēt finanšu situāciju. Šādā problēmsituācijā aizņemšanās pašvaldību funkciju īstenošanai ir pārdomājama un izvērtējama.

Lai arī Latvijā pašvaldību investīcijas aizņem lielāku daļu kopējos izdevumos, nekā tas vērojams kaimiņvalstīs un ES vidēji, pārdomāti lēmumi šajā situācijā būtu ļoti vajadzīgi. Valsts kontrole vienā no revīzijām [4] secinājusi, ka jautājumā par aizņemšanos investīciju projektiem pašvaldības praktizē principu “ja dod, tad ņem”. Pirms pašvaldību investīciju projektu uzsākšanas būtu kritiski jāizvērtē investīciju objekta nepieciešamība tagad un turpmāk, piemēram, vai tas atbilst vietējai un valsts līmeņa attīstības stratēģijai. Turklāt rūpīgi jāanalizē investīciju ekonomiskums un efektivitāte, jo Valsts kontrole secinājusi, ka bieži investīcijas ir lielākas, nekā sākotnēji aplēsts, kā arī uzturēšana pēc infrastruktūras objekta izveidošanas ir dārgāka par prognozēto. Pašvaldībām ir jāapzinās, ka lielākoties šo objektu izveidošana peļņu nenesīs un to uzturēšana būs jāveic no pašvaldību ieņēmumiem.

Noslēgumā jāsecina, ka pašvaldības finansiālā ziņā atrodas pārmaiņu priekšā un pieejamo resursu ietvaros būtu īpaši jāpiedomā, kā tos efektīvi izmantot, īpaši šajā laikā, kad tie ir ierobežoti, nekoncentrējoties uz iespēju valsts līmenī atkāpties no stingras fiskālās disciplīnas īstenošanas.

Investīcijas ir labs krīzes vadības instruments, ja vien tās ir pārdomātas un attaisno ilgtermiņa redzējumu par ekonomikas izaugsmes veicināšanu un sabiedrības labklājības uzlabošanu. Vienlaicīgi nevar ignorēt padomu, ka investīciju projektu īstenošanas gadījumā, kur notiek līdzekļu aizņemšanās, pašvaldībām jābūt divkārši spēcīgai pārliecībai par to lietderīgumu un ekonomisko izdevīgumu.

Atsauces

[1] https://www.leta.lv/news/latvia/9A346736-01A3-4C36-B629-1C9E9478114D/

[2] https://www.leta.lv/news/latvia/B5CA49C4-CFF8-4CD5-8E81-71E76B25E00F/

[3] https://www.makroekonomika.lv/sites/default/files/2019-06/diskusijumaterials_lv.pdf

[4] https://www.lrvk.gov.lv/lv/revizijas/revizijas/noslegtas-revizijas/pasvaldibu-infrastrukturas-objektu-un-projektu-finansesanas-sistemas-procesa-un-kriteriju-atbilstiba-racionalas-finansu-lidzeklu-izlietosanas-efektivitates-un-ilgtspejas-principiem