Saprātīga finanšu plānošana – valsts attīstības pamats

Eiropas Savienības (ES) dalībvalstu budžeta plānošana un fiskālā politika pirmskrīzes periodā netika pietiekami koordinēta un kontrolēta – visspilgtāk par to liecina Francijas un Vācijas "fiskālās vaļības" šī gadsimta sākumā (budžeta deficīts 2003. gadā Francijā sasniedza 4.1% no IKP, bet Vācijā attiecīgi 4.2% no IKP, Eurostat dati) un ES institūciju samiernieciski pielaidīgā attieksme pret tām. Savukārt parādu krīze ES finanšu plānošanas procesā atklāja arvien vairāk nepilnību.

Pirmkārt, ES līmenī dalībvalstu strukturālo reformu un budžeta politikas plāni netika koordinēti vienlaikus. Tāpēc iecerētajiem plāniem trūka savstarpējas saiknes un kopēja ES ekonomiskās attīstības redzējuma.

Otrkārt, Stabilitātes un izaugsmes paktā (SIP) pastiprināta uzmanība tika veltīta budžeta deficītam (mēģinot ierobežot 3% no iekšzemes kopprodukta (IKP) sliekšņa pārkāpšanu), kamēr valsts parāda dinamikai bija sekundāra nozīme (pat gadījumos, kad tika būtiski pārsniegta atsauces vērtība 60% no IKP).

Treškārt, nebija efektīva mehānisma, kas savlaicīgi brīdinātu par novirzēm no plānotā fiskālās politikas kursa. Visbeidzot - izpalika visaptveroša uzraudzība ar reālistiski piemērojamām sankcijām nosacījumu pārkāpējiem.

Parādu krīzes laikā tapa skaidrs, ka ES budžeta plānošanas ietvarā ir steidzami nepieciešams kapitālais remonts, balstot jauno sistēmu uz vienotiem un savstarpēji saskaņotiem nosacījumiem. Tāpēc ar vairāku regulu, direktīvu un starpvaldību līgumu (t.sk. Fiskālā pakta) palīdzību dažu gadu laikā tika ieviesti jauni budžeta plānošanas un fiskālās disciplīnas elementi.

Valsts ilgtspējīgas attīstības pamatā - sabalansēts budžets

Jaunā budžeta plānošanas metodika paredz tiekšanos uz sabalansētu (līdzsvarotu) budžetu. To panāk, izvirzot un noteiktā laika posmā sasniedzot budžeta vidēja termiņa mērķi (VTM). Uz budžeta VTM jāvirzās ar soli vismaz 0.5% no IKP gadā. Ekonomikas un finanšu lietu padome (ES Padome) ik gadu izvērtē un sniedz atzinumu par dalībvalsts paveikto ceļā uz VTM sasniegšanu, nepieciešamības gadījumā rekomendējot papildu pasākumus.

Ja valdības parāds būtiski pārsniedz 60% no IKP, jānodrošina tā samazinājums par vidēji 1/20 no parāda kopējā apjoma gadā. Ieskicējot nākamo gadu vajadzības, visas dalībvalstis gatavo arī t.s. vidēja termiņa budžeta plānus, iezīmējot nākamo 3-5 gadu budžeta aprises.

Lai nostiprinātu jaunos ES noteikumus arī dalībvalstu līmenī, augstākminētie budžeta deficīta un parāda mērķa lielumi ir jāietver arī nacionālajā likumdošanā. Vairums ES valstu ir sekmīgi izpildījušas šo nosacījumu, bet atsevišķas valstis (Vācija, Spānija, Francija, Itālija un Lietuva) to ir nostiprinājušas pat visaugstākajā – konstitucionālajā – līmenī.  

Pamatelementi ES budžeta politikas stiprināšanai – vienota koordinācija, uzraudzība un korekcija

Jaunais ES budžeta plānošanas ietvars izveido vienotu laika rāmi, kurā tiek koordinēti nacionālie budžeta plāni un strukturālās reformas, kā arī novērtēta virzība uz VTM ex ante (jeb "iepriekšējas") koordinācijas ietvaros.

Šis cikls aizsākas iepriekšējā gada rudenī, kad Eiropas Komisija (EK) izvirza ES ekonomikas politikas prioritātes nākamajam gadam. Martā EK publicē padziļinātus makroekonomiskus pārskatus par dalībvalstīm, kurās konstatētas ekonomiskas nesabalansētības vai to riski. Aprīlī dalībvalstis iesniedz EK vidēja termiņa budžeta un strukturālo reformu plānus, iezīmējot plānoto valsts finanšu, konkurētspējas, nodarbinātības, nodokļu, finanšu stabilitātes, u.c. jomās. Maijā EK izvērtē dalībvalstu plānus un sagatavo konkrētus ieteikumus katrai dalībvalstij, pamatojoties uz aprīlī iesniegtajiem plāniem un iepriekšējā gadā paveikto. Jūnijā par šiem ieteikumiem savu nostāju pauž Eiropadome (ES dalībvalstu vai to valdību vadītāji) un, koordinācijas procesu noslēdzot, jūlijā ES Padome apstiprina katrai dalībvalstij adresētos ieteikumus. Oktobrī dalībvalstis iesniedz EK detalizētus nākamā gada budžeta projektus, kuri izstrādāti, pamatojoties uz šiem ES Padomes apstiprinātajiem ieteikumiem. Konstatējot būtisku neatbilstību rekomendācijām vai budžeta plānu neizpildes riskus (t.sk. gadījumos, kad to pamatā ir dalībvalstu pārāk optimistiskās ekonomiskās attīstības prognozes), EK ir tiesības pieprasīt dalībvalstij novērst konstatētās nepilnības un iesniegt budžeta projektu atkārtoti. Procesu noslēdzot, dalībvalstu parlamenti nākamo mēnešu laikā pieņem nacionālos tiesību aktus par budžetu, t.sk. ņemot vērā EK un ES Padomes ieteikumus.

2013. gada oktobrī, izvērtējot iesniegtos budžeta plānus, EK secināja, ka tikai divu dalībvalstu (Igaunijas un Vācijas) plāni ir izstrādāti, balstoties uz reālistiskām makroekonomiskām prognozēm. Savukārt vairākām citām valstīm (Spānijai, Itālijai, Luksemburgai, Maltai un Somijai) budžeta plānu izpildi būtiski apdraud dažāda mēroga riska faktori. Šīm valstīm tika rekomendēts steidzami veikt papildu pasākumus, kas sekmētu 2014. gada budžeta atbilstību SIP nosacījumiem. Pārējās dalībvalstīs konstatētie faktori, kas varētu rezultēties budžeta rekomendāciju neizpildē, bija mazāk nozīmīgi.

Patlaban redzamākās kaislības virmo ap budžeta mērķu neizpildi Francijā, kurai jau divas reizes ir pagarināts termiņš, kurā būtu jānovērš pārmērīgais deficīts. Diemžēl pagaidām valdībai iecerēto nav izdevies īstenot, jo saskaņā ar EK datiem 2013. gadā Francijas budžeta deficīts bija 4.3% no IKP, savukārt 2014. gadam EK prognozē budžeta deficītu 3.9% no IKP apmērā.

Likumsakarīgi pastāv bažas, ka Francijai neizdosies īstenot savus budžeta mērķus arī trešajā piegājienā. Tādā gadījumā ES institūcijām būs jāizvēlas – vai dot vienam no eiro zonas dzinējspēkiem vēl vienu atlaidi (radot precedentu), vai tomēr ieturēt stingru pozīciju un rīkoties saskaņā ar pašu pieņemtajiem lēmumiem, t.sk. par sankciju piemērošanu.

Ņemot vērā eiro zonas valstu savstarpēji ciešo integrāciju un ar to saistītos pārrobežu ietekmes (spillover) riskus (piemēram, samazinoties iekšējam patēriņam Francijā par nepilniem 10%, Spānijas eksporta apjomi kristos par gandrīz 2%, bet visas eiro zonas eksports saruktu par teju 1%), ex ante koordinācija ES līmenī pirms budžeta pieņemšanas nacionālajā parlamentā vērtējama kā sevišķi būtiska SIP inovācija. Šāda sistēma ļauj gan nodrošināt ciešu savstarpēju saikni starp plānotajām reformām un to finansējumu nacionālajā līmenī, gan veidot kopējus ES ekonomiskās politikas mērķus.

Reformējot SIP, tika arī nolemts, ka turpmāk budžeta deficītam un valdības parādam ilgtspējīga valsts finanšu stāvokļa novērtējumā būs vienlīdz būtiska loma. Valstīm ar pārmērīgu budžeta deficītu un (vai) valdības parādu tiek piemērota pastiprināta uzraudzība. Katru gadu padziļināti analizējot norises dalībvalstu tautsaimniecībā un konstatējot nelīdzsvarotības vai to risku, pret pārkāpēju tiek uzsākta pārkāpuma procedūra, kas ietver rekomendācijas un saistošus korekcijas pasākumus.

Nozīmīgs un obligāts elements fiskālās disciplīnas nodrošināšanai ir arī autonomas fiskālās disciplīnas uzraudzības institūcijas (fiskālās padomes) izveide katrā dalībvalstī. Fiskālā padome seko, lai valdības iesniegtie budžeta priekšlikumi ir sabalansēti un ilgtspējīgi. Padome veic neatkarīgu budžeta plānu izvērtējumu, kā arī sniedz rekomendācijas politiķiem un informē sabiedrību par budžeta sagatavošanas gaitu. Sagaidāms, ka tas sekmēs caurskatāmu un izsvērtu budžeta lēmumu pieņemšanu. Fiskālā padome caur sabiedrības radīto spiedienu uz lēmumu pieņēmējiem aktivizē arī t.s. "izpildi vai pamato" (comply or explain) principu. Cerams, sabiedrības daļa, kura aktīvi iesaistās valsts pārvaldes procesu uzraudzībā, novērtēs šī principa sniegtās priekšrocības.

Sankcijas SIP pārkāpējiem – no korektīviem pasākumiem līdz soda naudai

Arī korektīvo pasākumu un sankciju kopums, ja salīdzinām ar pirms krīzes periodu (kad nevienai valstij reālas sankcijas tā arī netika piemērotas), ir būtiski pastiprināts. Konstatējot minēto ES Padomes ieteikumu neizpildi, korekciju mehānisms tiks iedarbināts automātiski. Sākotnēji tiek īstenoti vairāki preventīvi pasākumi nesabalansētību novēršanai (pastiprināta uzraudzība, brīdinājums u.tml.). Ieteikumu izpildei tiek doti aptuveni pieci mēneši. Atkārtoti nesasniedzot noteikto budžeta deficīta korekcijas mērķi vai nepildot solītās strukturālās reformas, pret eiro zonas valstīm (automātiski) tiek iedarbināts pakāpeniski pieaugošs finanšu sankciju mehānisms. Atkarībā no tā, cik gausi valsts īsteno rekomendācijas budžeta nesabalansētību novēršanai vai VTM sasniegšanai, soda naudas apmērs var svārstīties no 0.1 līdz 0.5% no IKP. Starp citu, soda nauda var tikt piemērota arī gadījumos, kad apzināti vai nopietnas nolaidības dēļ tiek sagrozīti dati par budžeta deficītu vai valsts parādu.

Pārskatītā lēmumu pieņemšanas procedūra

Tāpat būtiski mainīta lēmumu pieņemšanas procedūra gadījumos, kad dalībvalsts neievēro fiskālo disciplīnu. Iepriekš ES Padomes ieteikumi dalībvalstīm par korektīvajiem pasākumiem tika pieņemti, ja par šo lēmumu ES Padomē balsoja kvalificētais dalībvalstu balsu vairākums (tam nepieciešamas vismaz 260 jeb 73,9% no visu dalībvalstu balsīm, ES Padomē, kur katrai valstij iedalīts noteikts balsu skaits, tostarp Latvijai ir 4 no 352. Papildus balsu skaitam nepieciešams, lai šo valstu grupa kopā pārstāv vismaz 62% ES iedzīvotāju). Šis princips zināmā mērā politiski traucēja dažām valstīm sniegt savu atbalstu citas dalībvalstis "nosodošiem" lēmumiem.

Jaunā sistēma kardināli maina šo principu, būtiski pastiprinot mehānismu sankciju pieņemšanai budžeta saistību neizpildes gadījumā. Tagad lēmums nevar stāties spēkā tikai gadījumā, ja kvalificētais dalībvalstu balsu vairākums ES Padomē nobalso pret – t.i., veidojot t.s. reversā kvalificētā balsu vairākuma principu. Tas, ka dalībvalstīm būtu speciāli jābalso, lai kādu no dalībvalstīm atbrīvotu no fiskālās disciplīnas pārkāpšanas sekām, ievērojami mazina dalībvalstu vēlmi un iespēju "izgāzt" lēmumu pieņemšanu.

Tāpat no iepriekšminētajām soda naudām turpmāk izvairīties ir visai sarežģīti, jo to atcelšanai arī ir nepieciešams reversais kvalificētais dalībvalstu vairākums.

Galavārds par budžetu arī turpmāk piederēs nacionālajiem parlamentiem

Uz vienotiem noteikumiem balstīta budžeta lēmumu pieņemšana ir vērtējama kā liels solis uz priekšu, lai mainītu vēsturiski atšķirīgās ES dalībvalstu fiskālās disciplīnas tradīcijas. Arī turpmāk nevis Brisele vai Strasbūra, bet nacionālais parlaments pieņems gala lēmumu par dalībvalsts budžetu. Tomēr politiķiem, kas atbalstīs fiskālās disciplīnas pārkāpšanu valsts budžetā, būs jāsniedz skaidras atbildes vēlētājiem un jāuzņemas arī atbildība par ES institūciju veikto pastiprināto budžeta izpildes uzraudzību vai, sliktākajā gadījumā, - piemēroto soda naudu. Tāpēc parlamentāriešu lēmumiem par budžetu ir jābūt gana izsvērtiem, pamatotiem un atbildīgiem.

Kā ar fiskālo disciplīnu sokas Latvijā?

2014. gada budžets bija pirmais, kas sagatavots saskaņā ar Fiskālās disciplīnas likumā (FDL) ietvertajiem valsts finanšu disciplīnas pamatprincipiem. Tas nozīmē, ka līdz ar ikgadējo budžeta likumu tika izstrādāts arī Vidēja termiņa budžeta ietvara likums, kas palīdz budžetu izstrādāt stratēģiskāk – likuma aptvertais periods ir trīs gadi.

Iedvesmojoši, ka dažu gadu laikā Latvijai ir izdevies "izrāpties" no valsts budžeta deficīta bedres un nonākt to nedaudzo valstu vidū, kas sasniegušas budžeta VTM (2012. gadā - panākt strukturālo deficītu 0.5% apmērā no IKP).

Tomēr īstermiņa sasniegumi un likuma pieņemšana pati par sevi nenodrošina fiskālās disciplīnas kultūras nostabilizēšanos Latvijas sabiedrībā un valstī. Lai gan Latvijas vidējā termiņa plānošana ir pakārtota sabalansētā budžeta saglabāšanai atbilstoši Fiskālajam paktam, EK vērtējumā Latvijas budžeta deficīts 2013. gadā novirzījās no VTM un turpmāk paredzama strukturālās bilances pasliktināšanās.

Īstenojot Fiskālo paktu, Latvija ir nodrošinājusi arī Fiskālās padomes izveidi. Kā jau minēts, šī institūcija cieši uzraudzīs un sniegs neatkarīgu vērtējumu par valsts finanšu politikas atbilstību FDL principiem un skaitliski izteiktajām normām. Jādomā, ka profesionālais padomes sastāvs, ko izvirzījuši Saeimas deputāti, Finanšu ministrija un Latvijas Banka, ātri atradīs savu lomu fiskālās politikas pārvaldībā un nodrošinās dzirdamu balsi atbildīgas finanšu kultūras veidošanā.

Ir pamats cerēt, ka iezīmējušās pozitīvās tendences finanšu disciplīnas jomā visas ES un eiro zonas līmenī, palīdzēs pakāpeniski veidoties fiskālās tālredzības kultūrai arī mūsu valstī. Jāatzīmē, ka kopš sāpīgo, bet vajadzīgo konsolidācijas pasākumu īstenošanas Latvija ir pavērsusi valdības finanšu politiku ilgtspējas virzienā, kas, vienkāršoti izsakoties, nozīmē - tērēt tikai nopelnīto un plānot budžetu arī tālākai nākotnei. Šīs, šķiet, katram saprotamās lietas arī ir fiskālās disciplīnas pamatā. FDL, tāpat kā Eiropas mērogā Fiskālais pakts, tikai formalizē šīs tālredzīgās apņemšanās – ja nu atkal sanāk neapzināti vai kādu politisku mērķu vārdā apzināti "aizmirst" rūgtās pagātnes mācības.

Noslēgumam un ceļa maizei

Lai gan saskaņā ar EK 2014. gada prognozi ES un eiro zonas fiskālie rādītāji turpina pakāpeniski uzlaboties (2014. gadā EK prognozē budžeta deficītu ES 2.6% no IKP, bet eiro zonā 2.5% no IKP), ir skaidrs, ka pie sasniegtā apstāties nedrīkst. Arī nākamajos periodos dalībvalstīm jāseko, lai budžeta izdevumu samazinājums tiktu papildināts ar izaugsmi veicinošām strukturālām reformām. Tāpēc ES budžeta plānošanas ietvara pamatu turpmāk veidos sekojoši elementi - tālredzīga fiskālā disciplīna, uzlabota budžeta plānošanas un strukturālo reformu koordinācija, kā arī viegli piemērojams un automātisks korektīvais mehānisms.  

Patlaban, kad ugunsgrēks ir apdzēsts un tā nodarītais posts vēl nav aizmirsties, jāgādā, lai nākotnē eiro zona būtu noturīgāka pret nesabalansētību izraisītiem šokiem. Evolūcija eiro zonā ir neizbēgama, bet viens no būtiskākajiem faktoriem ir arī pašas eiro zonas vēlme un gatavība spert soli pretim fundamentālām ilgtermiņa reformām.

Raksts publicēts portālā Delfi 2014. gada 20. maijā.