Strukturālajām reformām pa pēdām. Konkurences veicināšana

Strukturālo reformu nepieciešamība tiek regulāri pieminēta gan Latvijas, gan visas Eiropas Savienības attīstības (ES) kontekstā. To nozīmi īpaši uzsver tādas starptautiskās institūcijas kā Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (OECD) un Eiropas Komisija (EK). Abas organizācijas norāda uz strukturālo reformu lomu pašlaik esošās pieprasījuma krīzes pārvarēšanā, ilgtermiņa izaugsmes nodrošināšana, kā arī valstu spējas pielāgoties ekonomiskiem šokiem uzlabošanā. Turklāt teorētisko bāzi papildina arī empīrisko pētījumu rezultāti. Piemēram, EK, 2014. gadā veiktajā pētījumā, tiek secināts, ka dažādu strukturālo reformu kombinācija ilgtermiņā varētu palielināt Latvijas iekšzemes kopproduktu (IKP) par 10% un nodarbinātību par 9%.

Strukturālo reformu jēdziens

Lai gan strukturālo reformu jēdziens sabiedrībā un medijos izskan bieži, izpratne par tā būtību mēdz krasi atšķirties. Tādēļ, lai radītu ieskatu, ko īsti strukturālās reformas nozīmē, iesaku izlasīt kolēģes A. Rutkovskas pagājušā gada maijā publicētos rakstu "Strukturālās reformas Latvijā – bez skalpeļa neiztikt" (1. daļa un 2. daļa). Turpinot iesākto, vēlējos pievērst papildu uzmanību dažādiem strukturālo reformu veidiem.

Strukturālo reformu jēdziens ir plašs, tāpēc tās parasti tiek iedalītas vairākās grupās, piemēram:

• Produktu tirgus reformas – pasākumi, kas orientēti uz konkurences veicināšanu produktu tirgū;
• Darba tirgus reformas – pasākumi, kas veicina nodarbinātību un darbaspēka elastību;
• Cilvēkkapitāla reformas – pasākumi citos sektoros, piemēram, izglītībā vai veselības aprūpē, kas veicina cilvēkkapitāla pieaugumu.

Tā kā strukturālās reformas produktu tirgū būtiski atšķiras no cilvēkkapitāla vai darba tirgus reformām, katra no iepriekš uzskaitītajām reformu grupām tiks apskatīta atsevišķi. Šajā rakstā uzmanība tiks pievērsta tieši produktu tirgus reformām, bet turpmākajā rakstu sērijā apskatīšu arī pārējās reformu grupas.

Kas ir produktu tirgus reformas?

Saskaņā ar EK definīciju produktu tirgus reformas ir pasākumu kopums, kas paredzēts ekonomiskās aktivitātes un konkurences veicināšanai. Tās varētu būt pārmaiņas, kas saistītas ar tirgus liberalizāciju, uzņēmējdarbības šķēršļu likvidēšanu, valstij piederošu uzņēmumu ietekmes mazināšanu, kā arī uzņēmējdarbībai draudzīgas vides izveidošanu. Var rasties iespaids, ka tas ir gandrīz tikpat plašs jēdziens kā strukturālās reformas, tomēr visām produktu tirgus reformām mērķis ir viens – konkurences veicināšana.

Reformas ir dažādas, un īstermiņā tās mēdz būt arī sāpīgas un nepopulāras, t.i., raisīt sabiedrības neapmierinātību. Šī iemesla dēļ pirms reformu veikšanas būtiski ir apzināt to potenciālos ieguvumus. Tāpēc pamatots ir jautājums - kā noteikt produktu tirgus reformu potenciālu?

Pasaule nestāv uz vietas, tāpēc to, kur atrodamies un ko esam paveikuši (reformējuši), var novērtēt ar dažādu starptautisku reitingu palīdzību. Lai novērtētu valstu potenciālu veikt strukturālās reformas produktu tirgū, literatūrā mēdz izmantot OECD produktu tirgus regulācijas (PTR) indeksu. PTR ietver starptautiski salīdzināmu faktoru kopumu, kas norāda, kādā mērā likumdošana veicina vai, gluži pretēji, traucē konkurences veidošanai produktu tirgū.

Veidojot PTR indeksu, tiek apkopoti vairāki indikatori, kas atspoguļo:

• cik draudzīga ir valsts likumdošana pret uzņēmējiem;
• kādi ir kavēkļi tirdzniecībai un investīcijām;
• cik nozīmīga ir valstij piederošu uzņēmumu loma tirgū.

PTR tiek mērīts 6 ballu skalā, kur 0 raksturo konkurencei visdraudzīgāko sistēmu, savukārt 6 raksturo sistēmu ar visstingrāko regulāciju.

Laika gaitā vairums OECD valstu uzrādījušas ievērojumu progresu produktu tirgus reformu jomā. Ja 1998. gadā vidējais PTR rādītājs OECD valstu vidū bija aptuveni 2.21, tad 2003. gadā tas bija 1.78, 2008. gadā - 1.59, bet 2013. gadā - jau 1.47 (1. attēls).

1. attēls. PTR vērtība OECD valstīs un partnervalstīs 

Avots: OECD

Var šķist, ka valstu centība ieviest reformas kļūst arvien gausāka, jo rādītājs uzlabojas arvien mazāk. Šādam viedoklim piekrīt arī OECD, kas norāda, ka valstu apņēmība veikt strukturālās reformas līdz ar krīzes radītā spiediena mazināšanos ir kritusies. Tomēr šādu interpretāciju vajadzētu vērtēt piesardzīgi. Vairums attīstīto valstu jau veikušas vērienīgas reformas, kuru rezultātā PTR rādītāji ir tuvi pasaules labākajiem piemēriem. Līdz ar to turpmāki uzlabojumi kļūst arvien sarežģītāki, bet to devums - arvien mazāks. Augļi no zemākajiem zariem jau novākti, pārējie palikuši grūti aizsniedzamajā koka galotnē.

Latvijā produktu tirgus regulācija ir tikai nedaudz stingrāka nekā vidēji OECD valstīs, bet ievērojami atpaliek no trīs valstīm ar zemāko PTR rādītāju (turpmāk TOP 3).

Veidi, kā mazināt atpalicību, ir dažādi. Valstīs, kuras atrodas relatīvi tālāk no TOP 3 līmeņa, reformas galvenokārt balstās uz citu valstu pieredzes izmantošanu. Tikmēr TOP 3 valstīs un valstīs, kurās atpalicība ir maza, rādītāju uzlabot ir sarežģītāk, tādēļ tiek meklēti inovatīvi veidi, kā to sasniegt. Šī sakarība redzama arī 1. attēlā, kur PTR rādītāja samazinājums TOP 3 valstīm gan relatīvā, gan absolūtā izteiksmē ir mazāks nekā OECD valstīm vidēji.

Trīs valstis ar zemāko produktu tirgus regulācijas līmeni 2013. gadā bija Nīderlande, Lielbritānija un Austrija. Mūsu Baltijas kaimiņiem PTR rādītājs bijis zemāks nekā mums, jo īpaši Igaunijai, kas tikai nedaudz atpaliek no šīm valstīm. Striktākā regulācija no OECD apsekotajām valstīm bija Ķīnā un Indijā. Eiropā stingrākais produktu tirgus regulācijas līmenis bija Krievijā un Horvātijā.

PTR un TOP 3 ir lieliski atskaites punkti, lai novērtētu reformu potenciālu. Tomēr – tā kā PTR vērtība un pozīcija reitingā tieši neietekmē makroekonomiskos rādītājus (kā IKP un nodarbinātības līmeni), vajadzētu saprast, ar kādu rādītāju starpniecību reformu efektu var sajust dzīvē. Rodas jautājums: kā novērtēt reformu ietekmi uz tautsaimniecību?

Produktu tirgus reformu mērķis ir konkurences veicināšana, kas, kā to ir norādījusi EK, var ietekmēt tautsaimniecību vairākos veidos:

1. samazinot laiku un izmaksas, kas nepieciešamas uzņēmējdarbības uzsākšanai, tādējādi veicinot uzņēmumu skaita palielināšanos un administratīvo izmaksu samazinājumu;
2. paaugstinoties konkurencei, uzņēmumiem var nākties apsvērt veidus, kā celt savu konkurētspēju, piemēram, efektīvāk izvietojot savus resursus un/vai samazināt produktu uzcenojumu un cenu (empīriski piemēri EK pētījumā);
3. konkurences rezultātā, uzņēmumi var meklēt jaunus veidus, kā gūt priekšroku pār saviem konkurentiem, tādēļ reformu rezultātā var pieaugt arī inovāciju apjoms.

EK, 2014. gadā veiktajā pētījumā, norāda, ka produktu tirgus reformas parasti saistītas ar produkta uzcenojuma un cenu samazināšanos. Savukārt atkarībā no pieprasījuma cenu elastības, produktu cenu samazinājums var veicināt izlaides apjoma pieaugumu. Šo ķēdes reakciju var turpināt tālāk, jo līdz ar izlaides apjoma pieaugumu var rasties nepieciešamība arī pēc jaunām ražošanas iekārtām un darbaspēka. Līdz ar to rodas arī papildu pieprasījums pēc ražošanas faktoriem, kas savukārt var nozīmēt algu, nodarbinātības un investīciju pieaugumu.

Apskatot 2. attēlu, var secināt, ka OECD valstīs (un partnervalstīs) PTR rādītājs cieši korelē ar ienākumu līmeni uz iedzīvotāju, tādējādi norādot, ka uzņēmumiem draudzīgs produktu tirgus regulējums un reformas varētu būt priekšnoteikums ekonomiskai attīstībai[1].

2. attēls. OECD valstu un partnervalstu PTR rādītāji un IKP uz iedzīvotāju (PPP) 2013. gadā

Avots: OECD

Produktu tirgū veikto strukturālo reformu ietekme (izteikta uzcenojuma izmaiņās) uz makroekonomiskajiem rādītājiem novērtēta vairākos pētījumos (apkopojumu var apskatīt EK pētījumā). Latvijas gadījumā pētījumu skaits ir ierobežots, bet pašlaik esošie liecina, ka produktu tirgus reformas pēc pieciem gadiem varētu celt IKP līmeni par 1.5%, pēc desmit gadiem par 2.3%, bet pēc 20 gadiem - par 3.4% (EK, 2014). Empīriskos rezultātus gan vajadzētu vērtēt piesardzīgi, jo reformu ieguvumi ir atkarīgi arī no citiem faktoriem, piemēram, valsts politiskā un ekonomiskā stāvokļa, kā arī iedzīvotāju ticības reformām. Līdz ar to nodalīt reformu tiešo ietekmi ir sarežģīts uzdevums.

Produktu tirgus reformu sākotnējais efekts gan var būt gluži pretējs. Pieaugot konkurencei uzņēmumu starpā, var pieaugt arī bankrotējošo uzņēmumu skaits, un līdz ar to samazināties nodarbinātība. Tomēr šis efekts ir īslaicīgs, jo bankrotējošo uzņēmumu tirgus daļu pārņem uzņēmumi, kas spējuši efektīvāk izvietot savus resursus. Tādēļ tas ir tikai laika jautājums, kad, līdz ar izlaides apjoma pieaugumu, būs nepieciešams palielināt arī darbinieku skaitu.

Kādas jomās varam veikt produktu tirgus reformas Latvijā?

Apskatot PTR rādītāju sīkāk, kategorijas, kurās mēs būtiski atpaliekam ne tikai no TOP 3, bet arī no OECD valstu vidējā rādītāja, ir likumdošanas šķēršļi, netiešie šķēršļi tirdzniecībai un investīcijām, kā arī šķēršļi uzņēmējdarbības uzsākšanai. Tā kā šajās kategorijās mūsu atpalicība ir vislielākā, apskatīsim tās nedaudz detalizētāk (3. attēls).

3. attēls. Vidējās PTR kategoriju vērtības OECD valstīs, TOP 3 valstīs un Latvijā 2013. gadā

Avots: OECD

Šķēršļi uzņēmējdarbības uzsākšanai ne tikai tieši kavē uzņēmumu piekļuvi tirgum, bet arī būtībā pielīdzināmi papildu izmaksām, kas savukārt pastarpināti var atspoguļoties cenu kāpumā. Šo barjeru likvidēšana mazina laiku un izmaksas, kas nepieciešamas, lai uzsāktu uzņēmējdarbību, un līdz ar to veicina jaunu uzņēmumu dibināšanu un konkurences palielināšanos. Šo sakarību apliecina arī (EK, 2014/5) pētījums, kurā ar ekonometriskām metodēm pierādīts, ka jauno uzņēmumu skaitu būtiski ietekmē ne tikai procedūru skaits un izmaksas, kas nepieciešams jaunu uzņēmumu dibināšanai, bet arī gaidīšanas laiks citu atļauju ieguvei. Pie līdzīgiem secinājumiem nonākuši arī Doing Business indeksa veidotāji. Labs piemērs reformām, kas samazina uzņēmējdarbības uzsākšanai nepieciešamo laiku un izmaksas, atrodams Spānijā, kur no 2011. gada iespējams reģistrēt uzņēmumu elektroniski . Šī iespēja guvusi lielu popularitāti iedzīvotāju vidū, un gadu no gada elektroniski dibināto kompāniju skaits faktiski dubultojas. Pasaules līdere uzņēmējdarbības uzsākšanas jomā ir Jaunzēlande, kurā jau no 2009. gada visas uzņēmumu dibināšanas procedūras ir iespējams veikt tiešsaistē, un tas neprasa vairāk par vienu dienu.

Veidi, kā mazināt kavēkļus uzņēmējdarbībai, ir daudz, piemēram, Doing Business indeksa veidotāji uzskaitījuši dažus no tiem: pāreja uz elektronisku uzņēmuma reģistratūras sistēmu, dažādu valsts iestāžu reģistru sasaiste, zīmogu un parakstu standartu atvieglošana, kā arī komisijas maksu un nepieciešamā pamatkapitāla samazināšana. Arī Latvijā uzmanība uzņēmējdarbības uzsākšanas atvieglošanai un cita administratīvā sloga mazināšanai nav gājusi secen un abas tēmas iekļautas Latvijas nacionālajā reformu programmā.

Vēl viens virziens, kurā Latvijai ir reformu potenciāls (un uz kuru norāda arī Eiropas Savienības Padome), saistīts ar tiesu sistēmas efektivitāti un maksātnespējas regulējumu. Kā minēts EK 2015. gada ziņojumā par Latviju, laiks, kas nepieciešams lietu sekmīgai atrisināšanai, ir pārāk ilgs. Ieilgusi tiesvedība samazina uzņēmuma iespējas saņemt aizdevumus (tādējādi traucējot to attīstībai), kā arī prasa papildu izmaksas, kas var atspoguļoties cenu kāpumā. EK pat norāda uz tiešu sasaisti starp IKP izaugsmi un vidējo tiesvedības procesa ilgumu. Arī maksātnespējas procesu jomā mums ir ko pilnveidot. Doing Business indeksa dati liecina, ka Latvijā kreditoru vidēji atgūtais aizdevumu apjoms (48%) nozīmīgi atpaliek no attīstīto valstu vidējā rādītāja (72%). Turklāt TOP 3 valstīs, piemēram, Nīderlandē un Lielbritānijā rādītājs ir vēl augstāks (aptuveni 90%). Caurskatāmības trūkums maksātnespējas regulējumā būtībā ir kā netiešs šķērslis investīciju piesaistei. Nepilnības maksātnespējas procesā investoriem un aizdevuma devējiem var radīt nedrošību par aizdevumu segšanu, kas savukārt var atspoguļoties ne tikai zemākā kreditēšanas (un investīciju) apjomā, bet arī striktākos kreditēšanas kritērijos, piemēram, augstākās procentu likmēs. Lielisks piemērs maksātnespējas likumdošanas ietekmei uz aizdevumu tirgu bija tā sauktajam "nolikto atslēgu principam", kura ieviešanas draudu iespaidā komercbankas draudēja ievērojami paaugstināt prasības pret kredīta ņēmēju un pat pavisam pārtraukt kreditēšanu.

Izmaiņas maksātnespējas regulējumā ir bijušas nozīmīgas sastāvdaļas reformu kopumā, kas palīdzēja Spānijai un Itālijai atkopties pēc ekonomiskās krīzes. Piemēram, Spānijā tika ieviests vienkāršotais maksātnespējas process, kura administratīvā daļa prasa mazāk izmaksu un laika. Līdz ar to kopš krīzes sākuma aptuveni 80% no visiem maksātnespējas gadījumiem tika risināti ar vienkāršoto maksātnespējas procesu.

Bažas raisa arī lēnā normatīvo aktu izveide ES struktūrfondu apguvei 2014. - 2020. gada plānošanas periodā, tādēļ izaicinājumu pilns solās būt 2016. gads. Pārlieku sarežģīts regulējums var atspoguļoties ne tikai zemā fondu apguves līmenī, bet arī celt uzņēmumu administratīvās izmaksas projektu izveides un realizēšanas procesā. Lai gan ES fondi nevar būt vienīgais stūrakmens mūsu ilgtermiņa attīstībai, patlaban tas uzņēmumiem ir nozīmīgs finansējuma avots. Tādēļ nepilnības fondu apguves regulējumā var tieši ietekmēt ne tikai atsevišķu uzņēmumu sekmes, bet arī visu produktu tirgu kopumā.

Turklāt jaunais struktūrfondu plānošanas periods iezīmē mērķtiecīgāku atbalstu pētniecībai un inovācijām, nodalot to kā atsevišķu prioritāti. Tādējādi sekmīga ES fondu apguve var atspoguļoties produktīvo investīciju un inovāciju skaita pieaugumā, kas savukārt veicinātu produktivitātes un konkurētspējas pieaugumu. Pašlaik Latvija kopā ar Rumāniju un Bulgāriju atrodas ES inovāciju reitinga apakšgalā, tādēļ Latvijas nacionālajā reformu programmā uzmanība tiek pievērsta tām reformām, kas var sekmēt investīciju un inovāciju attīstību.

Mazā atpalicība no TOP 3 pārējos rādītājos liecina, ka produktu tirgus reformu jomā daudz kas jau ir izdarīts. Tas ir pamanīts arī starptautiskā mērogā, kur mēdz izcelt Latvijas pozitīvo attieksmi pret reformām. Tomēr, laikam ejot uz priekšu, vēl tikai nesen kā pārdzīvotās ekonomiskās krīzes mācības kļūs arvien tālākas un vēlme pieņemt ne vienmēr populāras reformas arvien mazināsies. Šādu sakarību, pēc OECD domām, jau šobrīd var novērot Eiropas valstīs, tādēļ tālāka reformu realizēšana var prasīt papildu piepūli. Latvijas gadījumā virzībai uz priekšu vēl joprojām var līdzēt citu valstu piemērs. Savukārt starptautisko institūciju novērtējumi un atzinumi var palīdzēt novērtēt mūsu stiprās un vājās puses. Īpaši lielu pievienoto vērtību var sniegt iestāšanās OECD, kas paplašinās ne tikai novērtējumu un ietiekumu klāstu, bet arī papildinās statistisko bāzi reformu progresa novērtēšanai. 

[1] Protams, sakarība var būt arī atgriezeniska, proti, valstīs ar augstu ienākumu līmeni ir lielāka kapacitāte veikt nepieciešamās reformas.

Avoti:

http://www.irlv.lv/2014/12/5/svf-latvijas-izaugsme-sogad-bus-zem-3

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_euro_area_recommendations.pdf

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/pdf/ecp541_en.pdf

https://www.makroekonomika.lv/strukturalas-reformas-latvija-bez-skalpela-neiztikt-1-dala

https://www.makroekonomika.lv/strukturalas-reformas-latvija-bez-skalpela-neiztikt-2-dala

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication7724_en.pdf

http://www.oecd.org/trade/services-trade/41683980.pdf

http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-2013-update-of-the-oecd-s-database-on-product-market-regulation_5js3f5d3n2vl-en

http://www.oecd.org/eu/structural-reforms-in-europe-achievements-and-homework.pdf

https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2013/sdn1308tn.pdf

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee5_en.pdf

http://www.doingbusiness.org/rankings

http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB12-Chapters/Starting-a-Business.pdf

https://www.em.gov.lv/files/tautsaimniecibas_attistiba/LV_NRP_1.pdf

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/csr2015_council_latvia_lv.pdf

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_latvia_en.pdf

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_briefs/2014/pdf/eb34_en.pdf

http://www.lsm.lv/lv/raksts/ekonomika/zinas/bankas-nolikto-atslegu-princips-liegs-cilvekiem-iegadaties-majok.a100143/

http://nra.lv/ekonomika/110929-ja-ieviesis-nolikto-atslegu-principu-bankas-draud-naudu-neaizdot-vispar.htm?view=comments

https://www.makroekonomika.lv/dzive-bez-eiropas-savienibas-fondiem

http://www.esfondi.lv/es-fondu-ietekme

http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB13-Chapters/DB13-CS-Latvia.pdf