Strukturālās reformas Latvijā – bez skalpeļa neiztikt (1. daļa)

Jēdziens "strukturālās reformas" asā konkurencē ar "kvantitatīvo stimulēšanu" (Latvijā to saucam par Paplašinātu aktīvu pirkšanas programmu jeb PAPP) pretendēs uz šā gada populārāko vārdu savienojumu. Turklāt šie jēdzieni ir savstarpēji saistīti, jo aktīvai monetārajai politikai bez strukturālām reformām var būt tikai īslaicīga pozitīva ietekme. Šis laiks, kad Eiropas Savienības (ES) tautsaimniecībās tiek iepludināta papildu nauda, jāizmanto tieši reformām – kā Latvijā, tā visā ES.

Starptautiskās organizācijas, amatpersonas un ekonomisko procesu komentētāji ir ne reizi vien minējuši dažādas Latvijas vājās vietas un ekonomiskās un sociālās politikas pilnveides virzienus. Mēģināšu šos virzienus apkopot, pievienot savas idejas un iespēju robežās minēt labākos piemērus – valstis, kurās šī joma ir labi attīstīta un ir parauga vērta. Bet vispirms nedaudz ieskicēsim, kas tad īsti ir strukturālās reformas?

Bez skalpeļa neiztikt – šodien sāp, bet rīt būsim veselāki

Strukturālo reformu definīcijas var atrast daudz. Makroekonomikas kontekstā visbiežāk par  strukturālajām reformām sauc politikas pasākumus, kas samazina vai likvidē šķēršļus, lai tirgus funkcionētu labi. Tātad valdībām ir jāpalīdz tirgiem strādāt efektīvi. Te gan noteikti var atšķirties pieejas, vai ar to saprot pēc iespējas liberālāku, pašregulējošu tirgu, vai tomēr tiek pieļauta valdības iejaukšanās tirgus procesos, lai novērstu kādas nelīdzsvarotības. Biežāk tomēr tiek domāts par pirmo virzienu – par valdības iejaukšanās un regulējamo cenu daļas mazināšanu, valsts monopoluzņēmumu likvidēšanu, finanšu transakciju ierobežojumu mazināšanu. Tomēr šī pieeja man šķiet nepilnīga – iepriekšējās krīzes pierāda, ka ir nepieciešami pasākumi tirgus nepilnību novēršanai. Turklāt nedrīkst aizmirst, ka reformu objekts var būt arī valsts pārvalde, veselības, sociālo pabalstu un pensiju sistēmas un citas jomas, kuras tik tieši ar tirgus darbības principiem nesaistām.

Kādā neformālā sarunā ar kolēģiem definējām strukturālās reformas – darbības, kas īstermiņā ir sāpīgas un nepatīkamas, bet ilgtermiņā sniedz labumu sabiedrībai. Līdzīgi kā ķirurģiska operācija, lai novērstu kādu organisma kaiti. Tomēr, atšķirībā no ķirurģiskas operācijas, ekonomikas politikas reformu gadījumā nav iespējams atsāpināšanai izmantot narkozi – vismaz ne vispārēju, var tikai nedaudz kompensēt zaudējumus tiem, kurus reformas ietekmē negatīvi. To uzsver arī Filips Agijons (Philippe Aghion) – pētnieks, kuru ne tik sen citēju arī rakstā par Latvijas zinātni. Viņš teic, ka strukturālo reformu ieviešanā ir gan uzvarētāji, gan zaudētāji, tāpēc ir svarīgi novērst reformu radīto nevienlīdzību. Strukturālo reformu veikšanai nepieciešama arī rūpīga rīcības programmas izstrāde un prioritāšu noteikšana, pamatojoties uz salīdzinošu izmaksu un ieguvumu analīzi un potenciālās pozitīvās ietekmes uz ilgtermiņa izaugsmi novērtējumu.

Šādi ieteikumi izklausās pareizi un prātīgi, tomēr to veikšana nebūt nav vienkārša. Ietekmju novērtējumā nāksies izmantot dažādus pieņēmumus, kas vienmēr var tikt apšaubīti. Ir arī cits apstāklis – ja vienmēr prioritāšu izvēlē būs jābalstās uz kopējo ietekmi, tad tādas reformas, kur ietekme nav izmērāma nozīmīgā potenciālā iekšzemes kopprodukta (IKP) kāpumā, vienmēr paliks pabērna lomā – piemēram, ienākumu un reģionālās attīstības nevienlīdzības jomas. Turklāt reformu prioritāšu izvērtējumā nevar pamatoties tikai uz ekonomisku izdevīgumu, ir jādomā arī par vidi, resursu atjaunošanu, sociālajiem aspektiem, ilgtspējību, drošumspēju (cilvēka pielāgošanās spēja strauji mainīgā vidē) un citiem iepriekš plaši daudzinātiem jēdzieniem. Ja vērtētu tikai matemātisku labumu tautsaimniecībai, tad varētu nonākt līdz mūsdienu sabiedrībai absurdu jautājumu iztirzāšanai, piemēram, vai nevajadzētu atbrīvoties no darbnespējīgajiem iedzīvotājiem.

Kāpēc strukturālas, nevis vienkārši reformas? Šķiet, tas ir aizguvums no starptautiskās terminoloģijas. Tomēr sava loģika šim vārdam ir – tas mudina atcerēties, ka reformai jābūt ar ietekmi uz tautsaimniecības vai noteiktās jomas struktūru, ka tā nebūs tikai lineāra griešana vai naudas piešķiršana. Te nederēs tādi principi kā "visiem viens likums" vai "sadalīsim brālīgi".

Noslēdzot nelielo teorētisko ieskatu strukturālo reformu jēdzienā, citēšu Latvijas versiju par strukturālo reformu "oficiālo" definīciju. Reformu vadības grupas ietvaros, sadarbojoties valsts pārvaldes un sociālajiem partneriem, ir tapusi definīcija: "Strukturālās reformas ir savstarpēji saskaņotas, plānveidīgas, finansiāli, sociāli un politiski izvērtētas, kā arī ar ieinteresētajām pusēm un sabiedrību izdiskutētas izmaiņas noteiktās valsts politikas jomās, kas vērstas uz to, lai kāpinātu valsts konkurētspēju un nodrošinātu valsts attīstības mērķu sekmīgāku īstenošanu." Vienīgais, kas man raisa pārdomas, vai mēs jau tā neaizraujamies ar izvērtēšanu, neskaitāmu darba grupu un pētījumu organizēšanu un diskutēšanu, izstiepjot to nebeidzamā procesā un aizmirstot, ka reformas derētu arī iedzīvināt dzīvē. Es nemudinu reformēt steigā, neizvērtējot riskus un nebrīdinot, bet sabiedrībā nekad nebūs vienota skatījuma uz reformām, un ar to ir jārēķinās. Tomēr vienošanās ar sociālajiem partneriem ir nepieciešama, pretējā gadījumā reformas var beigties nesākušās, ar skaļiem piketiem, grautiņiem, uzņēmumu darbības pārcelšanām uz citām valstīm utt.

Kuru reformistu un kādu reformu receptes izmantot?

Runājot par reformu veiksmes stāstu piemēriem, jāatzīst, ka reformu paraugu meklēšana tomēr jāsāk ar valsts vājo pušu identificēšanu un tad jālūkojas pēc labāko līderu pieredzes. Kāpēc? Visbiežāk, runājot par reformām pasaulē, tiek minēti piemēri, kuri mums nemaz nav aktuāli. Piemēram, Ukraina bija līdere Pasaules Bankas (PB) 2014. gada Doing Business pētījumā iedzīvināto reformu novērtējumā. Ukrainā veikti dažādi pasākumi, tajā skaitā korupcijas novēršanai ieviesta valdības locekļu ienākumu deklarēšana. Latvijā amatpersonu ienākumu deklarēšana tika ieviesta jau pirms 20 gadiem, tiesa, korupcijas jautājumi mums joprojām nav sveši, tāpēc tēmas aktualitāte pastāv – bet nepieciešamās darbības būs citas. Ukrainai, kā plašāko reformu veicējai, Doing Business novērtējumā 2014. gadā (pārskats gan atspoguļo 2013./2012. gada pārmaiņas) sekoja Ruanda, Krievija, Filipīnas, Kosova, Džibutija, Kotdivuāra. Arī 2015. gada Doing Business reformu līderu saraksts ir tikpat ģeogrāfiski un ekonomiski tāls – Tadžikistāna, Benina, Togo, atkārtoti Kotdivuāra, Senegāla u.c. valstis, kur tirgus ierobežojumi ir bijuši nozīmīgāki, līdz ar to arī darāmā ir vairāk. No šīs pieredzes, visticamāk, maz kas būs noderīgs Latvijai. Bet to, kāda ir ES valstu pieredze reitinga uzlabošanā, gan ir vērts apskatīt.

2013. gada nogalē tapušā SVF pētījuma autori norāda, ka reformas ir jāpielāgo katras valsts situācijai, tomēr var identificēt prioritāros reformu virzienus atbilstoši tautsaimniecības attīstības stadijai (ko raksturo ar ienākumu līmeni). Saskaņā ar pētījumu valstīs ar zemiem ienākumiem aktīvāk jācenšas samazināt tirdzniecības barjeras, mazināt tirgu kropļojošās lauksaimniecības subsīdijas un cenu kontrole un jāreformē banku sektors. Jāuzlabo pamatizglītība un valsts pārvaldes iestāžu darbs. Savukārt valstīs, kas jau sasniegušas augstāku ienākumu līmeni, ir vairāk jākoncentrējas uz investīciju līmeņa celšanu, produktu un darbaspēka tirgu konkurētspējas un elastības palielināšanu, veicinot darbaspēka kvalifikācijas uzlabošanu un ieguldot pētniecībā un attīstībā. Tomēr valstu līmenī situācija var atšķirties. Piemēram, Japāna ir ierindojama attīstītāko valstu grupā, bet valdības realizētās strukturālās reformas (Abenomics "trīs bultu" ietvaros) ietver lauksaimniecības reformas, protekcionisma mazināšanu un tamlīdzīgus  pasākumus, kas, pēc pētnieku vērtējuma, vairāk atbilstu mazattīstītāko valstu prioritātēm.

Latvija arī ir reformu paraugs

Latvijā pēdējos 20 gados iedzīvotāju labklājība ir nozīmīgi augusi un šajā laikā vairāk vai mazāk veiksmīgi ir iedzīvinātas daudzas reformas. Faktiski teju no jauna ir ieviesta valsts pārvalde brīvā tirgus apstākļiem –ir stiprināta tiesu sistēma, mazināta valsts sektora loma (t.sk., privatizācijas process), attīstīta finanšu sistēma, veicināta ārējā tirdzniecība, mazināti dažādi birokrātiskie šķēršļi, ieviestas e-pārvaldes iespējas utt. No pēdējo gadu jaunievedumiem var minēt arī ES kopējās politikas pārmaiņas - elektroenerģijas tirgus liberalizāciju, fiskālās disciplīnas un krīžu risināšanas regulējumus un finanšu sektora uzraudzību. Arī pati iestāšanās ES un eiro zonā faktiski ir strukturāla reforma. Izdarīts ir daudz un tam ir arī rezultāti, tajā skaitā nozīmīgs kāpums Doing Business reitingā (sk. 1. att.).

1. attēls. Pārmaiņas Doing Business uzņēmējdarbības vides novērtējumā 2015./2006. gadi (valstu novērtējums no 0 līdz 100, kur ar 0 apzīmē zemāko sniegumu un 100 – augstāko) 

Avots: Avots. http://www.doingbusiness.org  2006. gada dati no PB nepublicētajiem prezentācijas materiāliem. Luksemburgai, Kiprai un Maltai nav datu par 2006. gadu.

Alternatīva šim novērtējumam un tā pārmaiņu analīzei ir Pasaules ekonomikas foruma (WEF) veidotais Globālās konkurētspējas indekss (GCI). Aplūkojot šo divu novērtējumu valstu snieguma pārmaiņas kopš 2006. gada, secinu, ka Doing Business uzņēmējdarbības vides novērtējums labāk uzrāda reformētāju panākumus nekā GCI, kas ir mazāk elastīgs (sk. 2. att.) un kur vairāki rādītāji mazai tautsaimniecībai ir grūti maināmi un rezultāti panākumi tikai ilgā laika posmā, piemēram "tirgus lielums", kur svarīgs kopējais IKP, eksports, iekšzemes pieprasījums. Šajā rādītājā Latvija nekad nevarēs mēroties ar ASV vai Ķīnu, bet tas nenozīmē, ka mazām valstīm nav citas priekšrocības, kas to var kompensēt, tāpēc novērtējums noteikti ir vērtīgs izziņas avots politikas izstrādē.

2. attēls. Pārmaiņas Globālās konkurētspējas indeksa novērtējumā 2014./2006. gadi (valstu novērtējums no 0 līdz 7, kur ar 0 apzīmē zemāko sniegumu un 7 – augstāko)
 

Avots. Pasaules ekonomikas forums (WEF)

Tādējādi Latvija līdz ar attīstības, ienākumu un reitingu kāpumu pakāpeniski pāriet citā nepieciešamo reformu līgā un varam lūkoties uz tālākas pilnveides labajiem piemēriem attīstīto valstu virzienā, īpaši jau mums ekonomiski un ģeopolitiski tuvajā ES.

Tomēr arī Eiropas valstu sniegums jālūko ar kritisku aci – Eiropas darba devēju konfederācijas "BusinessEurope" ikgadējā "Reformu barometra" pētījumā secināts, ka Eiropā reformas notiek lēni un nodokļu slogs un augstas elektroenerģijas cenas bremzē ekonomisko attīstību. Pēdējos sešos gados ES ir zaudējusi piecus miljonus darbvietu. Ārvalstu tiešo investīciju apjoms ES no 40% no kopējā apjoma pasaulē 2000. gadā sarucis līdz 17% 2013. gadā. Kopējais nodokļu slogs ES ir aptuveni par 50% augstāks nekā ASV un par 25%  nekā Japānā. Savukārt uzņēmējdarbības uzsākšanas izmaksas ES ir vairāk nekā trīs reizes augstākas, un biznesa uzsākšanai nepieciešamais laiks – aptuveni divkārt garāks nekā ASV. Šie un vēl citi pētījumā uzskaitītie faktori bremzē ekonomisko aktivitāti ES un pasliktina tās konkurētspēju globālā mērogā. Eiropa patlaban zaudē konkurences cīņā ar ASV un Japānu, arī Ķīna min uz papēžiem (sk. 3. att.).

3. attēls. ES, ASV, Japānas, Ķīnas un Indijas reitingi dažādos konkurētspējas novērtējumos (vietas reitingā)

Avots: BusinessEurope "Reformu barometra" pētījums. *vidējais svērtais ES dalībvalstu vērtējums, IMD novērtējumā 22 ES dalībvalstis.

"Reformu barometrā" minēts, ka apņēmīgāk reformas veiktas tajās ES dalībvalstīs, kuras dziļāk skārusi krīze – Īrijā, Portugālē, Itālijā, Spānijā un Baltijas valstīs. Kā pierādījums reformu nepieciešamībai kalpo apliecinājums, ka teju visas šīs valstis jau bauda reformu augļus – pieaugošu ekonomisko aktivitāti, bezdarba samazinājumu un uzlabotu tirdzniecības bilanci.

Krīzes situācijā zināmā mērā ir augstāka motivācija veikt sāpīgas reformas, bet, vai tādas ir nepieciešamas arī augstu labklājību sasniegušās valstīs? Citiem vārdiem – vai bagātajiem arī ir jāraud? Jā. Līdzīgi kā ar organisma aptaukošanos, arī bagātās valstis saskaras jau ar cita veida slimībām. Viegli var ieslīgt pašapmierinātībā, izveidot spēcīgu sociālās aizsardzības sistēmu un "apaugt" ar birokrātiju. Var aizmirst, ka augsta labklājība nav pašsaprotama un valsts, pasliktinoties konkurētspējai (piemēram, vienlaicīgi aug gan ražošanas izmaksas, gan palielinās algas) var pakāpeniski zaudēt arī labos apstākļus – piemēram, darbavietas, kuras izdevīgāk varētu būt pārvietot uz zemāku darbaspēka izmaksu valsti. Šādi procesi gan veicinājuši arī Latvijas izaugsmi, bet, tuvojoties (konverģējot) attīstīto valstu labklājības līmenim, šī priekšrocība zūd, tāpēc jāmeklē citas stiprās puses.

Kādas slimības dziedē turīgās valstis? Viens no aktuālākajiem jautājumiem Eiropas dienaskārtībā ir darba tirgus elastības paaugstināšana. Piemēram, Itālijā pēdējos gados veiktas reformas šajā virzienā – tajā skaitā, ļaujot plašāk piemērot fiksēta laika darba līgumus. Darba tirgu cenšas reformēt arī vairākas citas "vecās" Eiropas valstis – Spānija, Īrija, Francija, Grieķija. Latvijā ir augsta darba tirgus elastība un viens no zemākajiem kolektīvo darba līgumu rādītājiem un arodbiedrību biedru īpatsvars nodarbinātībā. Tātad darba tirgus elastības veicināšanai ieviestos regulējumus mēs diez vai varēsim izmantot par paraugu.

Produktu tirgus reformas, kas galvenokārt veiktas, lai veicinātu uzņēmumu rašanos un konkurences pastiprināšanos, ir veiktas Spānijā, Portugālē, Itālijā un Grieķijā un daudzviet citur. Tāpat veiktas valsts pārvaldes, pensiju un veselības sistēmu, nodokļu, inovācijas veicināšanas un daudzas citas reformas. Reformu piemēru ES ir daudz – gan turīgāko, gan nabadzīgāko valstu vidū, gan veiksmīgi ieviestas, gan ar skaļu blīkšķi izgāzušās. Un, ja ir sajūta, ka Eiropas valstis neko nav darījušas šajā jomā, tad "Reformu barometrs" ir laba lasāmviela viedokļa maiņai.

Kurus rādītājus reformu mērķēšanai izmantot un kuros padomos ieklausīties?

2014. gada nogalē tika publicēts EK pētījums, kurā autori ir lūkojuši novērtēt nepieciešamo strukturālo reformu ietekmi uz izaugsmi ES. Kā mērķis izmantots trīs ES dalībvalstu labākais sniegums katrā atsevišķajā pozīcijā – uzcenojums pakalpojumu sektorā, uzņēmējdarbības uzsākšanas izmaksas, nodokļu reforma, bezdarba pabalstu un citas darba tirgus reformas, cilvēkkapitāla investīcijas, kā arīieguldījumi pētniecībā un attīstībā. Saskaņā ar pētījuma rezultātiem Latvijai lielākā ietekme uz izaugsmi pēc 5 - ­­­­10 gadiem būtu no pakalpojumu sektora uzcenojumu mazināšanas (konkurences pastiprināšanas reformām), sieviešu un pirmspensionēšanās vecuma iedzīvotāju aktīvāku iesaistes darba tirgū. Tomēr šos rezultātus būtu jāskata ar kritisku aci, jo ir izvēlēts tikai neliels rādītāju klāsts, par kuru lietderību varētu diskutēt, turklāt ir arī iztrūkstoši dati.

Kā jau minēju, vājo pušu identificēšanai un labāko paraugu noskatīšanai var izmantot GCI. Pēc novērtējuma pasliktināšanās krīzes periodā Latvija pēdējos gados ir krietni uzlabojusi sniegumu, pat apsteidzot Nacionālā attīstības plāna (NAP) mērķi 2020. gadam – 45. vietu (sasniedzot 42. vietu 144 valstu reitingā jau 2014. gadā). Tomēr tas nenozīmē, ka bez turpmākas pilnveides vietu izdosies saglabāt līdz 2020. gadam. "Tirgus lielums" būs grūti uzlabojams parametrs, vienīgā iespēja ir palielināt eksportu ārējos tirgos, bet citos rādītājos iespējama pilnveide. Salīdzinoši viszemāk (sk. 1. tabulu) Latvijai novērtētas "inovācijas" (70. vieta), "biznesa vide" (61. vieta), "institūcijas" (51. vieta) un "infrastruktūra" (47. vieta). No apakšindeksiem vissliktākais sniegums ir "juridisko strīdu risināšanas efektivitāte" (116. vieta), "ceļu kvalitāte" (108. vieta), "vietējo piegādātāju kvantitāte" (108. vieta), "valsts spēja piesaistīt talantus" (107. vieta), "zinātnieku un inženieru pieejamība" (106. vieta), "nodokļu ietekme uz vēlmi strādāt" (103. vieta).

1. tabula. Valstu reitings GCI 2014. gadā (vieta reitingā)

Runājot par uzņēmējdarbības vides pievilcību, salīdzinājumam un pilnveides virzienu noteikšanai var izmantot arī jau minēto Doing Business 2015 novērtējumu. Jau vairākus gadus Latvija pastiprināti pievērš uzmanību šim novērtējumam un mērķtiecīgi cenšas uzlabot tajā izmantotos rādītājus. Piemēram, reformas nodokļu deklarēšanas jomā un Elektroniskās deklarēšanas sistēmas pilnveidošana 2015. gadā sekmējušas nodokļu nomaksas rādītāja uzlabojumu. Turklāt īstenoto reformu rezultātā būvatļaujas saņemšanai ir mazinājušās izmaksas un procedūru skaits. Samazinājušās arī elektroenerģijas pieslēguma izmaksas. Tomēr reformu rezultāti nenes strauju reitinga uzlabojumu, jo arī citas valstis nesnauž, tā neļaujot iegūt relatīvu pārsvaru. Turklāt arī šis vērtējums ir apstrīdams. Ekonomikas ministrija norāda uz atsevišķām datu nepilnībām un neskaidrībām par pārmaiņām reitingos, par ko ir prasīts skaidrojums reitinga autorei – PB. Arī Valsts ieņēmumu dienests atzīmē, ka ne visi administratīvie nodokļu nomaksas uzlabojumi ir ņemti vērā.

Plašāku izvērtējumu un ieteikumus reformām, kas skar ne vien uzņēmējdarbības vidi, bet arī nodarbinātību, finanšu stabilitāti, fiskālo politiku, valsts pārvaldi un daudzas citas jomas, ES dalībvalstīm sniedz Eiropas Komisija (EK) un apstiprina Eiropadome. EK analizējusi arī Latvijas situāciju un izstrādājusi ieteikumus par Latvijas reformu programmu. Latvijai ir ieteikts uzturēt fiskālo disciplīnu, turpināt samazināt nodokļu slogu zemu atalgotiem darba ņēmējiem, nodrošināt augstākās izglītības un sociālās sistēmas reformas, veicināt jaunu gāzes un elektrības savienojumu izveidi ar kaimiņos esošām ES dalībvalstīm un pabeigt tieslietu sistēmas reformu, nodrošinot investoru aizsardzību un efektīvāku saimniecisko strīdu izskatīšanu.

EK nav vienīgā organizācija, kas ir izteikusi priekšlikumus Latvijas tautsaimniecības tālākai attīstībai. Šogad ir pirmais gads, kad Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (OECD) arī Latviju ietver Going For Growth novērtējumā un iesaka prioritāros virzienus strukturālo reformu veikšanai. Lielākā daļa no priekšlikumiem sakrīt ar EK viedokli.

Savi padziļināti pētījumi un priekšlikumi ir bijuši arī PB, Starptautiskajam Valūtas fondam (SVF) un citām starptautiskām organizācijām, kuras bieži atsaucas viena uz otras secinājumiem, pētījumiem un priekšlikumiem. Noderīgu informāciju sniedz ārvalstu uzņēmēju aptaujas, tajā skaitā Vācijas-Baltijas Tirdzniecības kamera (AHK), kas 2015. gada 21. aprīlī rīkoja preses konferenci ar izklāstu par jaunākajiem aptaujas rezultātiem.

Tā kā priekšlikumu ir daudz, tad tālāk rakstā ieskicēšu galvenos virzienus, kuros problēmas Latvijā ir identificētas un ir ieteiktas politikas pārmaiņas. Tos papildināšu ar atsevišķiem situāciju raksturojošiem attēliem un saviem papildinājumiem. Lielākā daļa no rekomendācijām nav nekas jauns un oriģināls un ir arī iekļautas dažādos Latvijas plānos, tajā skaitā Latvijas Nacionālajā attīstības plānā 2014. - 2020. gadam (NAP). Tiesa, ar mērķu izpildi ir problēmas, un ir skaidrs, ka liela daļa no tiem netiks sasniegti. Finanšu ministrija (FM) 2015. gada 15. aprīlī iesniedza EK Latvijas Stabilitātes programmu 2015. - 2018. gadam, kurā paredzēts arī papildu finansējums strukturālajām reformām – galvenokārt pensiju un veselības sistēmām.

Raksta otrā daļa lasāma šeit: https://www.makroekonomika.lv/