Vai ES jaunie budžeta disciplīnas noteikumi palīdzēs augt ekonomikai?

Eiropai bija nepieciešami gandrīz četri gadi, lai vienotos par jauniem valsts budžeta un fiskālās politikas veidošanas noteikumiem. Reforma bija nepieciešama, jo līdzšinējie noteikumi gadu gaitā kļuvuši smagnēji, turklāt klāt nākuši jauni izaicinājumi klimata, digitālās un drošības politikas jomā, papildinot sabiedrības novecošanas riskus. Eiropas Komisija (EK) ierosināja Eiropas Savienības (ES) fiskālās politikas pārvaldības (noteikumu) pārskatīšanu, uzsvaru liekot uz valstu parāda samazināšanu, reformām un investīcijām. Šajā rakstā apskatīts, kādi ir jaunie noteikumi, kādas pārmaiņas tie nesīs Latvijai un vai tie palīdzēs augt Eiropas un Latvijas ekonomikai?

ES fiskālās pārvaldības reformai [1]nav bijis Džeimsa Bonda filmu cienīgs spriedzes pilns sižets. Drīzāk "Gredzenu pavēlnieka" stilā – visiem skaidrs, kas ir sliktais, ceļš ir tāls un sarežģīts, daži grib rīkoties drosmīgāk, daži – ļauties sliktā valdzinājumam. Tomēr 2023. gada nogalē savas ES prezidentūras pēdējās dienās Spānija spēja rast kompromisu starp vanagiem un dūjām, un vienošanās tika panākta. Pašlaik turpinās darbs starp trīs ES institūcijām [2] par gala vienošanos, kas varētu stāties spēkā līdz aprīlim, vēlākais – jūnijam vai vismaz šogad.

Savulaik reaģējot uz makroekonomisko satricinājumu un parādu krīzi Latīņamerikā, 80. gados tika izveidota Vašingtonas vienošanās, definējot "standarta" reformas, lai krīzes skartajām valstīm palīdzētu atgūties. Pirmais ieteikums bija: samazināt valsts budžeta deficītu, lai mazinātu nepieciešamību pēc valdības aizņēmumiem un atjaunotu ekonomisko stabilitāti. Tikmēr Eiropā 80. gadu beigās EK prezidenta Žaka Delora (Jacques Delors) vadībā tika sagatavots Delora ziņojums par Ekonomikas un monetārās savienības izveidošanu, dodot jaunu impulsu Eiropas integrācijai. Cita starpā ziņojumā tika norādīts arī uz nepieciešamību “noteikt precīzus (..) noteikumus attiecībā uz gada budžeta deficīta apmēru un to finansēšanu” [3]. Rezultātā 1992. gadā tika sagatavots Līgums par ES jeb Māstrihtas līgums, kas noteica arī turpmākās atsauces vērtības ES dalībvalstu budžeta deficītam (tas nepārsniedz 3 %) un parāda līmenim no iekšzemes kopprodukta (IKP) (tas nepārsniedz 60 %). Jaunajā fiskālās pārvaldības regulējumā ir saglabātas šīs Māstrihtas līguma pamatvērtības kā robežšķirtne, kas pieprasa attiecīgu rīcību, ja valstī vērojamas fiskālās problēmas.

Kāds ir Eiropas jaunais fiskālās pārvaldības regulējums?

Ņemot vērā Māstrihtas līguma atsauces – valsts budžeta deficīts nepārsniedz 3 % no IKP un valdības parāds nepārsniedz 60 % no IKP –, valstis ir iedalītas divās lielās grupās:

1. parāds un bilance nepārsniedz atsauces vērtības jeb < 60 %/-3 %;
2. parāds un/vai bilance pārsniedz atsauces vērtības jeb > 60 % un/vai > -3 %.

Par pirmo grupu stāsts ir vienkāršs un īss – kamēr valdības parāds un valsts budžeta deficīts ir zem Māstrihtas līgumā noteiktajām vērtībām, valdības no EK saņems tikai Tehnisko informāciju jeb ieteikumus fiskālās politikas veidošanai, lai nodrošinātu, ka budžeta deficīts nepārsniedz 3 % no IKP. Tehniskā informācija tiek plānota informatīva un valstīm nebūs saistoša, tomēr tā var sniegt kvantitatīvas vai kvalitatīvas norādes ilgtspējīgas fiskālās politikas veidošanai.

Savukārt otro grupu var iedalīt divās apakšgrupās:

2.1. valsts pārsniedz gan parāda, gan bilances atsauces vērtību

2.2. valsts pārsniedz parāda vai bilances atsauces vērtību.

Šīs grupas valstīm EK saskaņā ar savu parāda ilgtspējas rīku (Debt sustainability analyses [4]) novērtēs problēmas lielumu un sarēķinās/saskaņos nepieciešamos budžeta bilances uzlabojumus, kas katrai dalībvalstij būs individuāli. Rīcības plāns ir aprakstīts shēmā 1. attēlā. Taču vispirms jāzina un jāizprot vairākas jaunas lietas un svarīgas nianses:

• visas problēmvalstis no EK saņems Tehnisko trajektoriju, kas ir bilances uzlabojumu soļi. Dalībvalstīm Tehniskās trajektorijas ievērošana ir obligāta;
• līdz 2027. gadam ir noteikts pārejas periods valstīm ar augstu parāda līmeni, ņemot vērā  patlaban augstās aizņemšanās likmes;
• bilances mērķi tiek izteikti strukturālās bilances apmērā (“bilance – ekonomikas cikla ietekme – vienreizējie pasākumi”). Savukārt bilances uzlabojumi tiks aprēķināti strukturālās primārās bilances apmērā ( “bilance – procentu maksājumi –  ekonomikas cikla ietekme – vienreizējie pasākumi”). Tas nozīmē, ka savas budžeta bilances vismaz sākotnēji visas valstis drīkstēs uzlabot ar mazākiem soļiem. Šāda kārtība paredzēta, lai rastu iespēju arī šīm valstīm veikt investīcijas klimata, drošības un citās jomās;
• strukturālās bilances drošības zona (angliski – safeguard) ir noteikta vismaz -1.5 % no IKP jeb līmenis, ko EK uzskata par drošu, lai nominālās bilances deficīts nepārsniegtu 3 % no IKP;
• operatīvais indikators ir Izdevumu pārmaiņu temps jeb temps, ar kādu drīkst pieaugt valsts izdevumi. Tas tiks rēķināts valstīm individuāli atbilstoši mērķiem, bet neņemot vērā, piemēram, maksājumus par parādu un ES fondu investīcijas. Pieļaujamā maksimālā nobīde no izdevumu trajektorijas ir 0.3 procentu punkti no IKP gadā vai 0.6 procentu punkti no IKP kumulatīvi;
• katrai dalībvalstij ir iespēja pierādīt, ka bijuši kādi apstākļi ārpus valdības kontroles, kuru ietekmē nav bijis iespējams ievērot noteikumus un mērķus (National escape clause).

Visām ES valstīm, neatkarīgi no fiskālā vērtējuma, turpmāk būs jāiesniedz EK savi četru gadu fiskāli-strukturālie plāni, atspoguļojot plānotās reformas un fiskālās politikas attīstību. Problēmvalstīm būs jānorāda arī virzība uz mērķi saskaņā ar Tehnisko trajektoriju. Tomēr plānus būs iespējams pagarināt uz vēl trīs gadiem, to pamatojot ar iesāktām reformām. Dokumentu saturs, visdrīzāk, varētu tikt balstīts uz līdzšinējo Stabilitātes programmu – budžeta daļa – un Nacionāliem reformu plāniem – reformu sadaļa, tomēr par šo tehnisko niansi vēl diskutē.

Ko jaunie noteikumi nozīmē Latvijai?

Saskaņā ar Finanšu ministrijas sagatavoto valsts budžeta plānu, Latvija iekļūst pirmajā – bezproblēmu – grupā. Līdz valsts parāda slieksnim vēl (pagaidām) tālu un, ja budžeta deficīts nepārsniedz 3 % no IKP, rīcības plāns varētu būt šāds:

• Tehniskā informācija no EK;
• Latvija gatavo četru gadu fiskāli-strukturālo plānu;
• vidējā termiņā tiecamies uz valsts parādu 40 % no IKP [5];
• kontrolējam, nodrošinot, ka nominālais valsts budžeta deficīta līmenis nepārsniedz 3 % (var noteikt arī citus rādītājus).

Lielākais izaicinājums Latvijai tādā gadījumā būs reālistiska budžeta plānošana, jo uzņemtās saistības būs līdz 2028. gadam. Pieredze rāda, ka vidēja termiņa plāni Latvijā tiek regulāri pārskatīti īstermiņā un sabalansēts budžets ir “kustīgs mērķis” (2. attēls).

Latvijas Bankas novērtējums liecina, ka pie mērenas Latvijas ekonomikas izaugsmes (3 % gadā) un valsts budžeta deficīta tuvu 3% no IKP, valsts parāds tomēr pārsniegs 60 % slieksni (1. tabula). Lai tā nenotiktu, ekonomikas izaugsmei būtu jābūt vismaz 4 % vai arī valsts budžeta deficītam būtu jābūt tuvāk 2 % no IKP. Tuvākajos gados Latviju gaida lieli budžeta izaicinājumi – finansējums būs nepieciešams, lai tiektos uz valsts klimatneitralitāti, augstāku sabiedrības drošību, labāku iedzīvotāju veselību un izglītību, vienlaikus jāīsteno arī Rail Baltica projekts. Strukturālas pārmaiņas var veicināt ekonomikas attīstību, tomēr risks pārsniegt budžeta vai parāda atsauces vērtību Latvijai pieaug.

Kas notiek, ja Latvija pārsniedz 60 % vai 3 %?

Latvijas Bankas 2023. gada decembra prognozēs lēsts, ka Latvijas budžeta deficīts var pārsniegt 3 % no IKP slieksni 2023. – 2025. gadā. Tomēr EK varētu nerosināt pārmērīga budžeta deficīta procedūru (excessive deficit procedure), kas prasītu jūtamu konsolidāciju, pamatojoties uz to, ka pārsniegums ir neliels un īslaicīgs. Turklāt tas radies aizsardzības izdevumu ietekmē, kas jaunajā regulējumā ir atrunāts kā vienīgais izņēmums. Šajā situācijā Latvija visdrīzāk saņemtu Tehnisko trajektoriju, kas prasītu budžeta bilances uzlabojumus. Rīcības plāns varētu būt šāds:

• Latvija gatavo četru gadu fiskāli-strukturālo plānu;
• nav ierosināta pārmērīga budžeta deficīta procedūra, bet EK sniedz Tehnisko trajektoriju jeb bilances uzlabojuma soļus: 
  • strukturālās bilances mērķis tiek noteikts -1.5 % no IKP,
  • minimālās strukturālās (primārās) bilances pārmaiņas: 0.4 % no IKP (ja četros gados) vai 0.25 % no IKP (ja septiņu gadu plāns).

Var veikt arī citus aprēķinus, skatoties EK AMECO datos, kur budžeta deficīta novērtējums Latvijai arī pārsniedz 3 % robežu 2023. – 2025. gadā. Ja EK tomēr rosinātu Latvijai pārmērīga budžeta deficīta procedūru (uz vienu gadu), tas prasītu pirmajā gadā veikt strukturālās bilances uzlabojumu 0.5 % apmērā no IKP, turpmākajos gados samazinot konsolidācijas soli līdz 0.25 % no IKP, ja Latvija pieteiktu fiskāli-strukturālā plāna pagarinājumu līdz septiņiem gadiem. Vidējais bilances uzlabojums tad septiņos gados būtu 0.26 % no IKP.

Varianti ir vairāki, tomēr visiem kopīgs, ka pārkāpuma procedūras gadījumā būtu nepieciešams samazināt valsts budžeta izdevumus  vai palielināt ieņēmumus.

Dalībvalsts sarunas ar EK ir nozīmīgs elements jaunajā fiskālās disciplīnas regulējumā. Tomēr kas notiek, ja neizdodas panākt vienošanos un neievēro noteikumus? Naudas sods neatbilstības gadījumā būs līdz 0.05 % no IKP un uzkrāsies ik pēc sešiem mēnešiem, līdz valsts veiks nepieciešamos uzlabojumus.

Vai jaunie noteikumi palīdzēs augt Latvijas un Eiropas ekonomikai?

Fiskālās pārvaldības reformas vārdojums norāda uz stratēģijas maiņu. Regulā minēts, ka jaunais regulējums ir “instruments budžeta disciplīnas un izaugsmes veicināšanai”. ES ekonomikas komisārs Paolo Džentiloni norāda: “neaizmirsīsim par mērķi: sistēma, kas ļauj pakāpeniski samazināt parādu, vienlaikus atbrīvojot vietu apjomīgajiem valsts ieguldījumiem”.

Turklāt izdevumu pārmaiņu temps ir svarīgākais aspekts visā regulējumā, jo “ja valsts parāda attiecība pret IKP pārsniedz atsauces vērtību, tiek uzskatīts, ka parāds pietiekami samazinās (..), ja dalībvalsts ievēro savu neto izdevumu plānu” [6]. Tātad, ja valsts investē un reformē, bet parāds kaut kādu iemeslu dēļ nesamazinās (piemēram, ekonomika neaug, kā prognozēts), tad viss vienalga ir kārtībā.

Tādējādi var teikt, ka jaunais fiskālās pārvaldības regulējums atvirzās no budžeta disciplīnas un EK noteikumiem un iet uz ekonomikas izaugsmi (investīcijām) un pašdisciplīnu. Uz to norāda izveidotais pārejas periods valstīm ar augstu parādu, izdevumu kāpuma atruna, koordinācija un sarunas kā svarīgs (varbūt pat svarīgākais) aspekts visā jaunajā pārvaldībā.

Latvijas ekonomikai tas nozīmē, ka sistēma ir padarīta elastīgāka. Valstīm, kas kopumā ievēro noteikumus, jaunais regulējums nemainīs daudz, izņemot lielāku atbildības uzņemšanos pašas valsts pusē. Ievērojot disciplīnu un nepārkāpjot robežas, politiskie lēmumi un investīcijas būs valsts ziņā, un regulējums neliks šķēršļus budžeta izdevumu palielināšanai, piemēram, aizsardzības jomā un arī RailBaltica projekta īstenošanai. Tomēr, ja valsts plāno hroniski neievērot noteikumus, tas agri vai vēlu EK dos iespēju iejaukties, mazinot valsts politikas izvēles iespējas. Budžeta bilances pārkāpuma rezultātā EK valstij var prasīt apjomīgu valsts budžeta konsolidāciju: līdz pat 0.5 % no IKP, mazinot iespējas piešķirt papildu finansējumu, piemēram, veselības nozarei.

Noslēgumā

EK priekšsēdētājas izpildvietniekam un tirdzniecības komisāram Valdim Dombrovskim jaunais priekšlikums šķiet mazāk prasīgs nekā pašreizējā kārtība, turpretī ekonomists Olivjē Blanšārds (Olivier Blanchard) kritizē pārlieko stingrību. Vienlaikus jaunajā regulējumā ir vairāki priekšlikumi, kas sakrīt ar Blanšārda paustajiem ieteikumiem viņa grāmatā “Fiscal policy under low interest rate” (2022), piemēram, ir individuāla pieeja valstīm, ierobežoti izņēmumi.

Jaunais regulējums nav vienkāršāks, un tikai pēc kāda laika mēs redzēsim, vai tas strādās. Iespējams, ka tirgi tiešām noticēs valstu izaugsmes stāstam un “pievērs acis” uz joprojām augstiem valstu parādiem, jo jaunais regulējums ir radis iespēju visām valstīm turpināt investēt klimata, drošības un citās jomās. Tas varētu motivēt, īpaši valstis ar augstu parāda līmeni (tādas kā Itālija, Francija un tagad jau arī Beļģija), mēģināt īstenot un ievērot abus jaunā regulējuma mērķus – disciplīna un izaugsme.

Šis raksts ir fiskālās reformas triloģijas noslēdzošā daļa. Lasi arī pirmo daļu Ko gaidīt no fiskālās disciplīnas reformas? un otro – Cik gluds ir fiskālās reformas ceļš?

[1] Kas ir daļa no Ekonomikas pārvaldības plāna jeb Economic Governance Reform package

[2] Eiropas Parlaments, Eiropas Komisija un Padome

[3] 31.lpp, Report on economic and monetary union in the European Community. Presented April 17, 1989f (europa.eu)

[4] Vairāk par šo manā otrajā rakstā par fiskālās disciplīnas reformu: Cik gluds ir fiskālās reformas ceļš? | Raksti | Makroekonomika

[5] Deklarācija par Evikas Siliņas vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību 2023. gada 15. septembrī

[6] Art 2, Proposal for a REGULATION on EDP (europa.eu)