Vai mums vajag valdību jeb Budžeta disciplīna likumā (īss raksts ar garu ievadu)

Ievads

Raugoties uz mokošo valdības veidošanās procesu, kāds var sākt domāt, vai mums to (valdību) vispār vajag? Varbūt valstī dzīve būtu labāka, ja visu nepieciešamo regulāciju, ja tā vajadzīga, veiktu paši tirgus dalībnieki, un ietaupītos arī visa veida ierēdņu algošanai iztērētie līdzekļi. Tomēr neviens, pat lielākie liberāļi savos pārdrošākajos sapņos, šādu iespēju nopietni nav apsvēris. Galvenie iemesli tam ir labi zināmi – katram tirgus dalībniekam atsevišķi rūpējoties par savām personiskajām interesēm, ne vienmēr izdodas sasniegt visai sabiedrībai visoptimālāko risinājumu. Turklāt pēdējā laikā ir labi redzama tirgus dalībnieku spēja pieņemt racionāli nepamatotus lēmumus, dzenoties pēc īstermiņa ieguvumiem un nenovērtējot visus ieguvumus un zaudējumus ar vēsu galvu.

Tieši tas ir valdības galvenais uzdevums – saskaņot daudzu sabiedrības pārstāvju vēlmes, lai panāktu visai sabiedrībai labāko iespējamo risinājumu. Saistībā ar ekonomikas politiku valdībai bieži nākas spēlēt "labo un slikto policistu" spēli, turklāt iejūtoties gan labā, gan sliktā policista lomā. Tad, kad kādā mājas ballītē sakarsušie prāti uzskata, ka alkohols un automašīnas vadīšana ir savienojamas lietas, ir jāierodas sliktajam policistam un jāatņem automašīnas atslēgas. Ja ballīte ievelkas, un tās dalībnieki ir tik saguruši, ka paši nespēj nostāvēt uz kājām, ir jāierodas labajam policistam un jāaizved ballītes dalībnieki mājās.

Šāda sistēma teorētiski strādā, bet tikai tikmēr, kamēr pats policists spēj saglabāt skaidru prātu. Problēmas rodas, ja tā vietā, lai nodarbotos ar procesa uzraudzību un lemtu par nepieciešamajām darbībām, pats policists sāk aktīvi uzdzīvot līdz ar ballītes dalībniekiem.

Šis pagarais priekšvārds, man šķiet, bija vajadzīgs, lai labāk spētu saprast tos iemeslus, kuru dēļ Latvijā nu jau ceturto gadu pēc kārtas par vienu no populārākajiem un kaitinošākajiem ir kļuvis vārds 'konsolidācija', it sevišķi valsts budžeta sakarā. Tieši uz valsts budžeta un nodokļu (taču arī uz monetāro) politiku attiecas stāsts par labo un slikto policistu. Labos, straujas izaugsmes gados, kad sabiedrībā un tirgos valda eiforija un sapņi par saldo dzīvi, kas nekad nebeigsies, valdības pienākums ir ierobežot savus tēriņus, un veidot valsts budžetu ar pārpalikumu. Turpretim apstākļos, kad valstī iestājusies ekonomiskā lejupslīde, valdībai ar tēriņu pieaugumu jācenšas mazināt šīs lejupslīdes izraisītās negatīvās sekas un tās dziļums.

Praksē ar šī likuma ievērošanu bieži ir grūtības. Nav šaubu, ka ikviena valdība ir gatava būt par labo policistu, tas ir – palīdzēt ekonomikai atlabt laikā, kad valstī ir krīze. Šādi jebkura valdība var viegli nopelnīt papildus popularitātes punktus. Tomēr, lai valdība spētu efektīvi spēlēt šo lomu, tai iepriekš ir jābūt gatavai tēlot arī slikto policistu, savukārt par šo lomu popularitātes punktus nedod – tos drīzāk ir iespējams zaudēt.

Latvijas nesenā vēsture tam ir labs apliecinājums. Jau kopš 2000. gada Latvijas ekonomika strauji attīstījās, un 2004.gadā sāka parādīties pirmās pārkaršanas risku pazīmes – strauji kāpjoša inflācija un valstī ienākošās un izejošās naudas (tekošā konta) bilances pasliktināšanās. Tirgus dalībnieki, kuru darbības lielā mērā izsauca šo risku pieaugumu (galvenokārt bankas), vai nu nepazinājās savas rīcības sekas, vai nespēja saviem spēkiem būtiski ko mainīt. Varētu šķist, ka šis nu būtu piemērots brīdis valdības vīriem demonstrēt izšķirīgu rīcību, lai mazinātu augošos riskus un nodrošinātu iespējami līdzsvarotu tautsaimniecības attīstību, bez straujiem kāpumiem un kritumiem. Galu galā tieši šāda, līdzsvarota, attīstība ir sabiedrības vairākuma interesēs. Labākais veids, kā to darīt, ir ekonomiskajam ciklam pretēja budžeta politika palīdzību – straujas izaugsmes apstākļos nodrošinot vismaz bezdeficīta budžetu vai pat uzkrājot līdzekļus. Tā laika valdības pārstāvju izteikumi gan rāda ko citu. Piemēram:

"Ministru prezidents Indulis Emsis (ZZS) nedomā ieklausīties Latvijas Bankas (LB) aicinājumā samazināt budžeta deficītu… "Mēs gribētu bezdeficīta budžetu, taču ne par katru cenu. Jāskatās, kas notiek uz ielas, dzīvē. Mēs nevaram būtu sterili ciparu pielūdzēji. Tādi arī nebūsim", akcentē valdības vadītājs." (Nesamazinās budžeta deficītu, Latvijas Avīze, 2004. gada 27. aprīlis)

"Bezdeficīta budžets nav pašmērķis. Budžetam ir jākalpo valsts attīstībai. Mēs nebaidāmies uzņemties risku, sakot, ka Latvijas situācijā nevajag brīdināt par kaut kādu ekonomikas pārkaršanu, mums "jāgāzē" līdz grīdai" (A. Šlesers, Ministru prezidenta biedrs, Vērtēsim pēc padarītā, nevis solījumiem, Diena, 2004. gada 9. augusts)

"Bezdeficīta budžets ir ideāls modelis katram finanšu ministram, un, iespējams tas būtu kaut šogad, taču priekšvēlēšanu gadā nekad bezdeficīta budžeta nav bijis, jo sabiedrībā vēlmju ir daudz," saka O. Spurdziņš. (Budžeta deficīta mazināšanu atstās nākamajai valdībai, Diena, 2006. gada 15. februāris)

Šīs dienas notikumu kontekstā toreizējie paziņojumi, protams, izskatās nepārdomāti, tomēr droši vien aplam būtu uzskatīt, ka pie vainas te ir tikai robi ekonomikas pamatlikumu zināšanās vai, vēl ļaunāk, apzināta kaitniecība. Drīzāk iemesli meklējami parlamentārās demokrātijas dzelžainajā loģikā un nepieciešamībā politiķiem būt populāriem laikā, kas nesniedzas tālāk par nākamo vēlēšanu ciklu. Tā rezultātā jebkuri īstermiņa ieguvumi no ekonomiskās politikas tiek vērtēti nepamatoti augstu, bet negatīvās sekas, ko tāda vai citāda rīcība varētu atstāt ilgākā laika posmā (kas parasti ir ilgāks par vienu normālu vēlēšanu ciklu) parasti netiek pienācīgi novērtētas. Tātad vēlēšanu cikls ir faktors, kas sekmē domāšanu par to, kas būs šodien, bet ne rīt vai parīt.

Rezultātā valdību īstenotā budžeta politika visbiežāk ir neadekvāti vāja, raugoties no ilgtermiņa perspektīvas. Ekonomiskās lejupslīdes un krīzes laikos valdības tēriņi un budžeta deficīts pieaug, kas atbilst ekonomikas pamatprincipiem. Taču arī labajos, straujās izaugsmes gados fiskālā disciplīna ir vāja – tērēts tiek vairāk nekā nopelnīts uz aizņemšanās rēķina, lai gan būtu jāuzkrāj (labākajā gadījumā budžetā pārpalikums ir, bet ļoti reti – pietiekamā apjomā).

Īstenojot fiskālo politiku, visbiežāk tiek pieļautas divas kļūdas. Pirmkārt, tiek noteikts ekonomiskajai situācijai neatbilstošs budžeta deficīta līmenis. Otrkārt, faktiskajai ekonomiskajai izaugsmei valstī izrādoties labākai, nekā iepriekš plānots, papildus iekasētie nodokļi nevis tiek uzkrāti kā rezerve nebaltām dienām, bet gan iztērēti ikdienas vajadzībām, pelnot īslaicīgas popularitātes punktus.

1. attēls. Pretcikliska (ekonomiski vēlamā) un faktiskā budžeta deficīta bilance Latvijā (% no IKP, EKS 95 definīcija)

Avots: Eurostat, autora aprēķini

Latvijas jaunāko laiku vēsture tam atkal ir zīmīgs piemērs (sk. 1. attēlu). Lai gan straujā izaugsme jau kopš 2000. gada regulāri prasīja budžeta veidošanu ar ievērojamu pārpalikumu, šajā laikā bija grūtības izveidot kaut bezdeficīta budžetu. Turklāt arī "mūžīgie" budžeta grozījumi gada otrajā pusē, ar kuru palīdzību tika sadalīta un iztērēta virs plāna ieņemtā nodokļu nauda, situāciju tikai pasliktināja. (Šie izdevumu palielinājumi bieži bija nevis vienreizēji, bet permanenti – tas ir, palielinot kādu izdevumu pozīciju vienreiz, automātiski pieauga arī nākamo periodu budžeta tēriņi). Tādējādi, nomainoties ekonomiskajam ciklam un iestājoties krīzes gadiem, budžeta deficīts tikai pieauga. Un, lai gan šo deficīta pieaugumu var attaisnot no ekonomikas viedokļa – ja reiz ekonomika krīt, valsts pienākums ir šo kritienu pēc iespējas mazināt –, tas tomēr radīja nopietnas problēmas no finansēšanas viedokļa, jo šos deficītus nebija iespējams segt ar iepriekšējos gados uzkrātām rezervēm. Jo rezervju vienkārši nebija. Vienīgā iespēja šādos apstākļos bija vēl aizņemties – tomēr arī tas ne vienmēr var notikt. Kādēļ?

Finanšu tirgi gandrīz vienmēr labprāt ir gatavi aizdot valstīm naudu tad, ja tām šo naudu īsti nevajag, bet tie sāk kļūt ārkārtīgi aizdomīgi, kad aizņemšanās no tirgiem ir faktiski valdības vienīgā iespēja nodrošināt budžeta deficīta finansējumu. Tādēļ Latvijai aizņemšanās tirgos 2008. gada beigās neizdevās, un rezultāts ir visiem zināmā ar starptautiskajām finanšu institūcijām saskaņotā taupības programma. Droši vien bez tās varētu iztikt – kā bez starptautiska aizņēmuma iztika igauņi –, ja straujās izaugsmes gados būtu īstenota saprātīga budžeta politika. Pēc aptuveniem aprēķiniem, saprātīgi saimniekojot, Latvijas valdība līdz 2007. gada beigām būtu uzkrājusi aptuveni 2 miljardu latu lielas rezerves. Neapšaubāmi, ar šādu rezervju līmeni jebkurus finanšu satricinājumus un krīzes ir pārdzīvot daudz vieglāk, nekā nepārtraukti mēģinot no kāda aizņemties. Un – pat ja nākas aizņemties – aizdevējs uz saprātīgi saimniekojošu cilvēku vai valsti skatās pavisam citādi, un citādas ir arī procentu likmes.

Un tagad raksts

Tātad fiskālās politikas īstenošanā Latvijā ir iespējami uzlabojumi, kas atbilstu sabiedrības lielākās daļas interesēm. Kā tos panākt? Viens risinājums būtu iecelt tādu valdību, kas sabiedrības ilgtermiņa intereses vērtētu augstāk par īstermiņa popularitātes "bonuspunktiem". Tomēr tas nešķiet pārlieku reāli – vismaz ne daudzreiz pēc kārtas – jo politiķiem joprojām ir svarīgi tikt ikreiz pārvēlētiem.

Otrs variants ir mazināt populistisku lēmumu pieņemšanas iespējas, daļu no fiskālās politikas lēmumiem ieliekot stingrākos rāmjos. Tieši tāds mērķis ir šogad tapušajam un valdībai un Saeimai izskatīšanai iesniegtajam Fiskālās disciplīnas likumprojektam. Detalizēta likumprojekta analīze ir atsevišķa raksta vērts temats, tomēr ir droši, ka līdz ar šī likuma pieņemšanu Latvija iegūtu vairākas labas lietas. Pirmkārt, Latvijā ar likuma (plus ar Satversmes) spēku tiktu noteikts pienākums politiķiem noteikt pretciklisku fiskālo politiku – labajos gados uzkrāj, sliktajos vari atļauties tērēt vairāk, nekā nopelnīji, – tādējādi novēršot iepriekšējiem gadiem raksturīgās nepārdomātās darbības. Otrkārt, tiktu ierobežota vēlme pēc ikgadējiem budžeta grozījumiem, kas neļauj valdībai izveidot adekvātu uzkrājumu līmeni.

Šāds budžeta politiku grožos satverošs likums nav raksturīgs tikai valstīm ar fiskālās disciplīnas problēmām. Tieši otrādi – daudzās valstīs, par kuru fiskālo disciplīnu nevienam nav sevišķu šaubu (Vācija, Šveice, Igaunija, Zviedrija un daudzas citas), šādi vai līdzīgi likumi darbojas jau sen.

Diemžēl ceļš no likumprojekta līdz likumam izrādās nebūt ne viegls. Pirmkārt, sākotnējais ambīciju līmenis likumprojekta izstrādes gaitā ir krietni mazinājies, un pašreizējā likumprojekta versija diemžēl zaudējusi daļu spēka. Otrkārt, pat pašreizējās, salīdzinoši maigākās redakcijas izskatīšana un pieņemšana neizskaidrojami kavējas. Ja kavēšanās iemesls būtu diskusijas par projekta uzlabošanu, lai pieņemtu patiešām kvalitatīvu likumu, tas būtu attaisnojami. Ja šāda kavēšanās ir tikai laika vilcināšana, tad tas neko labu nevēsta. Acīmredzot dažās sabiedrībās (vāciešiem, igauņiem) fiskālā disciplīna ir pašsaprotama un šāds fiskālās disciplīnas likums ir tikai punkts uz "i", kas nostiprina sabiedrības vairākuma vēlmju īstenošanu. Mums Latvijā jāsāk no otra gala – vispirms jāpieņem likums, kas neļauj sadarīt muļķības, un tad jācer, ka ar laiku arī šeit budžeta disciplīna iestrādāsies kā pieradums. Jebkurā gadījumā – šī likuma pieņemšana varētu būt jaunās valdības (kad tā beidzot tiks izveidota) pirmā nopietnā strukturālā reforma. Cerēsim…

Raksts publicēts portālā Delfi 2011. gada 17. oktobrī.