Valsts parāda aisberga neredzamā daļa: cik liela tā ir?

Valsts parāds veidojas aizņemoties, ja valsts budžetā pietrūkst līdzekļu, lai segtu visus izdevumus. Praktiķu aprindās parāds tiek uzskatīts par ilgtspējīgu, ja valdība spēj izpildīt visas saistības bez ārkārtas finansiālas palīdzības un neizraisot valsts defoltu (saistību neizpilde). Tātad tiek vērtēts, vai politika, kas nepieciešama parāda uzturēšanai, ir īstenojama.

Tikmēr valsts parāda definīcijai ir vairāki līmeņi. Biežāk izmantotais redzējums attiecas uz vispārējās valdības parādu [1], kas ietver valdības, pašvaldību, atvasināto publisko personu [2] (piemēram, universitāšu), kā arī sociālā budžeta saistības, un galvenokārt saistīts ar aizņemšanos finanšu tirgos. Tikmēr plašāka valsts sektora parāda definīcija attiecas arī uz valsts garantēto parādu. Tas ietver ārpusbilances jeb iespējamās saistības (angliski – contingent liabilities), ko valdība nav uzņēmusies, bet tai var rasties pienākums tās segt. Citiem vārdiem sakot - valstu ārpusbilances saistības veido valsts apņemšanās segt izdevumus citu vietā, ja aizņēmējs pats to nespēj. Tātad ārpusbilances saistības neietilpst vispārējās valdības parādā, bet var to ietekmēt realizējoties.

Iespējamās saistības galvenokārt ietver četrus rādītājus, kurus parasti vērtē procentos no iekšzemes kopprodukta (IKP):

1. valsts garantijas jeb galvojumi, kas ir izplatītākais iespējamo saistību veids;
2. publiskā-privātā sektora partnerības (PPP) ārpusbilances saistības, piemēram, ilgtermiņa būvniecības līgumi, kuros aktīvus reģistrē ārpus valsts pārskatiem;
3. ienākumus nenesoši valdības aizdevumi [3] (angliski - non-performing loans of general government (NPL); piemēram, finanšu krīzes “sliktās bankas”;
4. valsts kontrolēto uzņēmumu saistības, kas klasificētas ārpus vispārējās valdības (piemēram, Latvenergo).

Tikmēr šie četri rādītāji ir neatkarīgi viens no otra un var pārklāties, tādēļ tos nevar skaitīt kopā Piemēram (visbiežākais gadījums), ārpus valdības klasificēta uzņēmuma parādu var garantēt valdība.

Līdz globālajai finanšu krīzei Eiropas Savienības (ES) dalībvalstīm bija pienākums regulāri publicēt informāciju tikai par vispārējās valdības parādu. Krīzes laikā visā Eiropā strauji pieauga valstu garantijas, un, krīzei pastiprinoties, liela privātā parāda daļa nonāca valdību grāmatvedībās. Kontekstā ar pārējo situāciju tas negaidīti un būtiski pasliktināja parāda ilgtspējas vērtējumus, dažos gadījumos valstīm aizņemšanos starptautiskajos tirgos padarot neiespējamu (piemēram, Īrija un Latvija) vai ļoti dārgu (piemēram, Lietuva). Tādēļ kopš 2011. gada (saskaņā ar Padomes direktīvu 2011/85) dalībvalstīm ir pienākums publicēt informāciju arī par iespējamām saistībām, kam ir potenciāli liela ietekme uz valsts budžetu un parādu. Tādi instrumenti kā valsts garantijas var palīdzēt sasniegt politikas mērķus, neskarot valsts finanses. Valdība var veicināt saimniecisko darbību vai atjaunot uzņēmumu stabilitāti (parasti) bez tiešas ietekmes uz budžetu. Tomēr valsts ārpusbilances saistības var radīt būtisku riskus valsts parāda ilgtspējai.

Piemēram, Īrijas un Spānijas pieredze māca par cilpu, kas var savilkties, ja iespējamās saistības ignorē un pēc tam tās nenovēršami ir jāatzīst. Pirms globālās finanšu krīzes, 2007. gadā, Īrija un Spānija bija veiksmīgi samazinājušas savus valsts parādus līdz 24% un 36% no IKP. Šie parāda rādītāji bija vieni no zemākajiem starp “vecajām” ES dalībvalstīm. Turklāt abas valstis tika uzskatītas par fiskāli disciplinētām, un to parādi tika vērtēti kā ilgtspējīgi [4]. Pēc krīzes Īrijas valdības parāds pret IKP gandrīz pieckāršojās, Spānijas parāds turpat trīskāršojās.

Tātad, lai pienācīgi novērtētu riskus, ņemot vērā dažādus (makroekonomiskos) iespējamus satricinājumus, ir svarīgi valsts saistības skatīties plašākā kontekstā.

Turpmākajā rakstā ārpusbilances saistības apskatīšu divās grupās - garantijas, PPP un NPL un atsevišķi valsts kontrolēto uzņēmumu saistības, jo, kā minēts iepriekš – to aizņēmumus var būt garantējusi valdība, tādēļ skaitīt rādītājus kopā nebūtu pareizi, bet izslēgt no uzmanības loka – vēl nepareizāk.

Situācija Eiropā – garantijas, PPP un NLP

Vispārējās valdības parāds 11 no 27 Eiropas Savienības (ES) dalībvalstīm arī pirms Covid-19 krīzes pārsniedza 60% slieksni. Pievērtējot valsts sniegto garantiju, PPP un NPL apmērus, šo slieksni pārkāpj jau gandrīz puse dalībvalstu. Turklāt Kiprai un Somijai iespējamo saistību apmērs (neskaitot valsts kontrolēto uzņēmumu saistības) pārsniedz trešdaļu no gada IKP. Dati par 2020. gada iespējamo saistību apmēriem Eurostat vēl nav publicēti, tomēr Covid-19 atbalsta pasākumu ietekmē tās visticamāk būs palielinājušās.

ES dalībvalsts ar visaugstāko ieņēmumus nenesošo aizdevumu apjomu (NPL) 2019. gadā joprojām bija Kipra, tiem sasniedzot 29% no IKP, kas ir daudz lielāks īpatsvars nekā pārējām ES dalībvalstīm (nākamais augstākais īpatsvars ir Slovēnijā - 2.5% no IKP). Kiprā NPL galvenokārt attiecas uz “sliktajām bankām”.

Savukārt ārpusbilances PPP apjomi kopumā ir salīdzinoši maznozīmīgi - ES vidēji 0.7% no IKP ar augstākajiem rādītājiem Slovākijā un Portugālē (attiecīgi 2.4% un 2.3% no IKP). Saistības galvenokārt attiecas uz automaģistrāļu projektiem.

Tikmēr visizplatītākais ārpusbilances saistību veids ES ir valdības garantijas, kas 2019. gadā Somijā pārsniedz 33% no IKP, kam seko Dānija ar gandrīz divreiz zemāku rādītāju (18.2%). Vairākās valstīs, tostarp arī Somijā, lielākā daļa garantiju joprojām attiecas uz finanšu sektoru (mantojums no 2008. –2009. gada krīzes). Tas parāda globālu notikumu ietekmes ilgo ceļu. Tomēr šajā jautājumā var redzēt dažādas pieejas. Piemēram, 2011. gadā Īrijā valsts sniegto garantiju apmērs sasniedza 96% no IKP, galvenokārt finanšu sektoram. Savukārt pēc nepilniem desmit gadiem Īrijas valdības ārpusbilances garantiju apmērs ir 0% no IKP. Atgūstoties no finanšu krīzes, daudzās ES dalībvalstīs garantiju apjoms finanšu sektoram mazinājās. Tas lielākajā daļā valstu ļāva pēdējā desmitgadē samazināt arī kopējo valsts galvojumu apmēru. Tikmēr Somijā, Luksemburgā un Francijā garantiju apmēri finanšu sektoram 2019. gadā ir pat augstāki nekā 2010. gadā.

Savukārt pandēmijas apstākļos valsts sniegtās garantijas un citi likviditātes palīdzības pasākumi ir bijuši neatņemama daļa no ES valstu atbalsta pasākumiem, lai saglabātu iedzīvotāju ienākumus un aizsargātu uzņēmumus. Covid-19 ietekmes mazināšanai Eiropas Centrālās bankas (ECB) monetārās politikas pasākumus papildināja ES fiskālo noteikumu atcelšana uz krīzes laiku. Šo atbalsta mehānismu rezultātā, saskaņā ar EK novērtējumu [5], šogad ES vidējais valstu parādu līmenis sasniegs 95% no IKP. Māstrihtas parādam pievienojot iespējamās saistības, parāda ilgtspējas vērtējums dažām valstīm varētu pasliktināties, jo plānotie ārpusbilances atbalsta pasākumi, īpaši apjomīgas valdību garantijas (Itālijā 35% no IKP un Vācijā - 25%), palielina neskaidrību par budžeta izdevumu prognozēm nākotnē, daļai no garantijām materializējoties. Turklāt globālās krīzes ietekmē arī līdz pandēmijai izsniegtās garantijas, piemēram, eksporta, var būt fiskālā riska avots.

Kas notiek Latvijā?

EK ziņojumā [6] Latvijas parāda ilgtspējas vērtējums vidējā un ilgtermiņā šobrīd ir ar zemu risku (atšķirība no īstermiņa – kur augsts). Turklāt risks cita starpā nāk no vēsturiskām, apjomīgām parāda līmeņu svārstībām krīžu ietekmē. Pēc globālās finanšu krīzes Latvijas valsts parāds pieauga par gandrīz 40 procentpunktiem. Covid-19 laikā gaidāmais kāpums varētu nepārsniegt 15 procentpunktus, ja ekonomiku nesatricinās pandēmijas rudens vilnis. Turklāt kāpums ir no salīdzinoši augstas bāzes, atšķirībā no finanšu krīzes laika, tātad ar mazu rezervi līdz finanšu tirgi sāks iecenot augstāku risku procentmaksājumos.

Ja skatāmies ne tikai uz Māstrihtas parādu, bet arī iespējamām saistībām no garantijām, PPP un NPL, risks būtiski nepieaug. Latvijas ārpusbilances saistības (garantijas, PPP, NPL) 2019. gadā sasniedza 1.6% no IKP. Eiropas kontekstā tas ir salīdzinoši zems rādītājs, lai arī ir augstākais Baltijā, turklāt kopš finanšu krīzes trīskārši samazinājies. Tomēr tas joprojām ir gandrīz pusmiljards eiro potenciālu saistību. Turklāt 2020. gadā Covid-19 atbalsta ietvaros šīs ārpusbilances saistības visdrīzāk ir palielinājušās.

Tikmēr 2020. gadā, saskaņā ar Valsts kases informāciju, valsts sniegto garantiju apmērs sasniedza 483 milj. eiro jeb 1.6% no IKP. Lauksaimniecības nozare (joprojām) ir lielākā atbalsta saņēmēja, kam seko galvojumi slimnīcām.

Valsts vārdā sniegtos galvojumus Latvijā var iedalīt divās grupās. Pirmkārt, tie ir ar MK lēmumu katru gadu apstiprināti projekti, kur pieteikumus izvērtē un iesaka nozaru ministrijas. Savukārt otra grupa ir Altum īstenotās programmas, piemēram, studiju un studējošo kredītu galvojumi (mācību maksai un ikdienas izdevumiem), mājokļu galvojumu programmas, kā arī Covid-19 programmas.

Tautsaimniecībai nozīmīgos projektus pārrauga Valsts kase un rīkojas saskaņā ar MK noteikumiem, kas izstrādāti uzreiz pēc pēdējā desmitgadē apjomīgākā darījuma, valstij pārņemot privātā sektora saistības. 2013. gadā valsts veica Liepājas Metalurgam garantētā aizņēmuma atmaksu 74 milj. eiro apmērā. Kopš tā fiskāli nozīmīgi gadījumi attiecībā uz komercsektoru nav bijuši.

Savukārt Altum veido riska fondu sagaidāmo kredītzaudējumu segumam, kas saskaņā ar ziņojumu 2021. gada marta beigās sasniedza 226 milj. eiro. Tikmēr bruto portfelis bija 833 milj. eiro, kas ietver arī pandēmijas programmas. Tātad iespējamo zaudējumu maksimālais apmērs tiek lēsts tuvu trešdaļai, sasniedzot 0.7% no IKP. Tomēr tā kā Altum ietvaros ir izveidots iepriekš minētais fonds, kam novirza daļu no publiskā finansējuma, kas tiek saņemts attiecīgās atbalsta programmas ietvaros, tad risks uz parāda ilgtspēju vērtējams kā zems.

Tātad kopumā līdz šim izsniegtās valsts garantijas Latvijā nebūtu uzskatāmas par būtisku risku valsts parāda ilgtspējai. Tomēr riska profils var mainīties makroekonomisko šoku rezultātā.

Ārpus vispārējās valdības sektora klasificēto valsts uzņēmumu saistības – potenciālas finanšu saistības arī valdībai

Valsts uzņēmumiem parasti ir būtiska nozīme preču vai pakalpojumu nodrošināšanā sabiedrībai. Līdz ar to, rodoties nelabvēlīgiem ekonomiskiem izaicinājumiem, valdība var lemt iejaukties. Tādējādi valsts uzņēmumu saistības ir potenciālas finanšu saistības arī valdībai.

ES dalībvalstu līmenī situācija līdzīgi kā ar garantijām ir ļoti dažāda. Ir valstu grupa ar ievērojamu ārpus valsts sektora klasificētu valsts kapitālsabiedrību saistību apjomu, piemēram, Grieķija (124% no IKP), Nīderlande (97%), Vācija (92%) un Luksemburga (75%). Tomēr tur galvenokārt dominē saistības no valsts (kontrolēto) banku darbības, precīzāk – pret tajās izvietoto mājsaimniecību vai citu privāto, publisko struktūru noguldījumiem. Lai arī finanšu iestādes uzrāda lielas parāda saistības, tām vienlaikus ir arī ievērojams aktīvu līmenis. Turklāt banku uzraudzība kopš globālās finanšu krīzes ir būtiski uzlabojusies, un tādējādi mazinājušies riski. Savukārt skalas otrā galā ir Slovākijā (5% no IKP valsts uzņēmumu saistības), Rumānijā (6%), arī Lietuva (9%). Tajās biežāk dominē saistības ne-finanšu sektora uzņēmumiem, piemēram, ar pasta, transportu, enerģētiku u.tml. pakalpojumiem saistītiem uzņēmumiem.

Tikmēr Latvijā valsts kapitālsabiedrību saistības, kas klasificētas ārpus valsts sektora [7], 2019. gada beigās sasniedz gandrīz 20% no IKP. Turklāt visas ir ne-finanšu sektora sabiedrībām, un tas ir viens no augstākajiem rādītājiem ES. Diemžēl Eurostat nedod saistību atšifrējumu, bet trīs lielākās kapitālsabiedrības Latvijā ir Latvenergo, Air Baltic Corporation un Latvijas dzelzceļš (pēc aktīvu vērtības) [8].

Vienlaikus valsts ne-finanšu kapitālsabiedrību saistības Latvijai ir turējušās līdzīgā apmērā kopš 2011. gada. No vienas puses – stabila plūsma. No otras - tas var liecināt, ka valsts kapitālsabiedrības gadījumos, kad savu līdzekļi nepietiek, attīstībai biežāk izvēlas lūgt valsts budžeta finansējumu nekā aizņemties tirgū. Piemēram, kopš 2006. gada Eiropas Investīciju bankas atbalstītu projektu sarakstā no Latvijas ne-finanšu kapitālsabiedrībām ir tikai Latvijas Universitāte, Rīgas Satiksme (valsts sektorā) un Latvenergo (ārpus valsts sektora). Kamēr no Lietuvas ir arī dzelzceļš un pašvaldību komunālsaimniecības, bet no Igaunijas - arī telekomunikāciju un transporta nozares valsts uzņēmumi (dzelzceļš, lidosta).

Parāda ilgtspējas vērtējums

Parāda ilgtspēju regulāri vērtē vietējās un starptautiskas institūcijas, ieskaitot Starptautisko valūtas fondu, ECB, Eiropas Komisiju (EK), kā arī reitingu aģentūras un finanšu tirgus dalībnieki. Atšķirības ir gan kritērijos, gan metodēs, tomēr ārpusbilances saistības pārsvarā tiek iekļautas (mācība kopš finanšu krīzes laikiem). Tikmēr, kā norādīts starpinstitūciju pētījumā [4], noteikt konkrētus sliekšņus, pēc kuriem var apšaubīt valsts parāda ilgtspējību, ir ļoti grūti. Prognozējot valsts parāda trajektoriju vidējā un ilgākā termiņā, tas atkarīgs no daudziem pieņēmumiem, tajā skaitā par iespējamiem valdības lēmumiem un ārpusbilances saistību īstenošanās apmēru.

Saskaņā ar EK 2020.gada [6] vērtējumu, četrām dalībvalstīm valsts parāda ilgtspējas vērtējums ir augsta riska zonā gan vidējā, gan ilgtermiņā  - Beļģija, Rumānija, Slovēnija un Slovākija, lai arī tām nebūt nav augstākie Māstrihtas parāda līmeņi. Tomēr nozīmīgas izmaiņas salīdzinājumā ar pirmspandēmijas laiku ir valsts parādu īstermiņa riska vērtējumos, galvenokārt apjomīgu valsts atbalsta pasākumu ietekmē. Tie būtiski palielinājuši budžetu deficītus, kā arī atsevišķos gadījumos - valsts iespējamo saistību apmērus. Saskaņā ar EK vērtējumu, vienpadsmit dalībvalstīs 2021. gadā parāda ilgtspēja novērtēta ar augstu risku, ieskaitot Latviju; pretstatā 2019. gadam, kad šādu valstu nebija vispār.

Tomēr EK vērtējumā nav iekļauta Eiropas atveseļošanas plāna īstenošana, kam paredzama būtiska pozitīva un noturīga ietekme uz ES izaugsmi. Līdz ar to vērtējums nav viennozīmīgs.

Secinājumi

Ārpusbilances saistību apmēri pirms pandēmijas ES dalībvalstīs ir bijuši ļoti dažādi. Skatoties garantijas, NPL un PPP, Baltijas valstīs un Īrijā, iespējams, vēsturiskā pieredze veicina konservatīvi zemu līmenī. Tikmēr Kiprā un Somijā neredzamā aisberga daļa sasniedz trešdaļu gada ekonomikas. Savukārt ārpus vispārējās valdības klasificēto valsts uzņēmumu saistības variē no 5% līdz 125% no IKP.

Globālās finanšu krīzes pieredze liecina, ka iespējamo saistību apmēra (būtisks) kāpums var pasliktināt valsts parāda ilgtspēju. Finanšu tirgos, redzot augstus riskus, var neaizdot vai arī prasīt augstākus procentus. Tā rezultātā valstij var pieaugt parāda apkalpošanas izmaksas, samazinot līdzekļus citām budžeta vajadzībām.

Pandēmijas ietekmē EK ir pasliktinājusi valsts parāda ilgtspējas vērtējumu vairākām valstīm, īpaši īstermiņā, tajā skaitā – arī Latvijai. Tomēr vienlaikus valsts garantijas un līdzīgi krīzes atbalsta pasākumi ir bijuši būtisks un apjomīgs atbalsta instruments situācijas stabilizēšanai. Veicinošos apstākļos iespējamās saistības tā arī varētu palikt tikai potenciālas, nevis faktiskas, ļaujot īstenot ekonomikai nozīmīgus projektus un sasniegt politikas mērķus.

Atsauces

[1] Parāds, ka tiek uzraudzīts saskaņā ar Māstrihtas līgumu.

[2] Daļēji no valsts budžeta finansētas atvasinātas publiskas personas un budžeta nefinansētas iestādes.

[3] Attiecas uz ieņēmumus nenesošiem aizdevumiem, ko sniedz vispārējās valdības vienības uz citām vienībām, kas klasificētas ārpus vispārējās valdības. Avots: https://ec.europa.eu/eurostat/cache/metadata/en/gov_cl_esms.htm , skatīts 11.06.2021.

[4] https://www.imf.org/-/media/Files/News/Seminars/2018/091318SovDebt-conference/chapter-4-debt-sustainability.ashx

[5] https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2021-economic-forecast_en

[6] https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/ip143_en.pdf

[7] Piemēram, pamatā komerciāla darbība. Klasifikācija saskaņā ar Eiropas kontu sistēmas regulējumu.  

[8] http://www.valstskapitals.gov.lv/images/userfiles/GP2019_LV_Parskats-par-valsts-un-pasvaldibu-kapitalsabiedribam-un-dalam-2019-gada_LV%281%29.pdf