Vai Rīga ir labi finansēta pilsēta?

Atstājot novārtā attīstību Rīgā, Latvija nevar pieņemties spēkā. Šī ir devītā epizode no Latvijas Bankas rakstu sērijas par Rīgu. Šai reizē – par pilsētas budžetu un tās spēju apmierināt rīdzinieku augošās vajadzības. 

Cik liels ir Rīgas budžets?

Rīgas pašvaldības pamatbudžets – nepilns miljards eiro gadā – ir lielākais Latvijas pašvaldību vidū [1], apjoma ziņā salīdzināms ar Viļņas vai Tallinas gada budžetu. Tas, ka Tallinā ir par trešdaļu mazāk iedzīvotāju nozīmē, ka uz cilvēku Tallina attiecīgi tērē vairāk nekā Rīga; taču tas var atspoguļot arī augstākus ienākumus un nedaudz augstākas cenas Tallinā [2].

Pēdējā desmitgadē Rīgas pašvaldības pamatbudžets pieaudzis uz pusi. Bet tas ir ievērojami mazāk nekā Tallinā un Viļņā, kur budžets vairāk nekā divkāršojies. Rīgai pogas šajā ziņā izgriež arī jebkura Pierīgas pašvaldība. Piemēram, Ādažu vai Mārupes novadu budžets šajā laikā audzis daudz straujāk (1. attēls). Rīgas pašvaldības budžets acīmredzami stagnē tieši pēdējos pāris gados. Piemēram, šogad Rīgas pamatbudžetā plānots iekasēt tikpat daudz nodokļu ieņēmumu [3] kā 2018. gadā. Nemitīgs dzīves dārdzības kāpums nosaka Rīgas pašvaldības budžeta samazinājumu reālā izteiksmē [4]. Piemēram, augošo algu un būvniecības izmaksu dēļ katru gadu viena kilometra ceļa remonts vai viena policijas patruļa, pie pārējiem nemainīgiem nosacījumiem, pašvaldības budžetam izmaksā arvien vairāk. Jāatzīmē gan, ka Rīgas pašvaldības ieņēmumu dinamika ir visai līdzīga pārējām Latvijas novadiem vidēji (atskaitot Pierīgas novadus).

1. attēls. Pašvaldības pamatbudžeta ieņēmumi Rīgā, Ādažu un Mārupes novados (indekss; 2011. gadā = 100)

Piezīmes: Mārupes novads: pirms 2021. gada – Mārupes un Babītes novads. Ādažu novads: pirms 2021. gada – Ādažu un Carnikavas novads (saskaņā ar Administratīvi teritoriālo reformu).

Kāpēc Rīgas budžets buksē? 

Nozīmīgākais pašvaldību ieņēmumu avots ir iedzīvotāju ienākuma nodokļa (IIN) maksājumi [5]. Šogad no IIN Rīgas pamatbudžetā plānots iekasēt pat nedaudz mazāk nekā pirms trīs gadiem. IIN ieņēmumu dinamiku pēdējo gadu laikā bremzējuši vairāki faktori, tostarp IIN neapliekamā minimuma palielināšana valstī un pašvaldību budžetā iekasējamās IIN daļas sarukums [6]. Taču papildu faktors, kas nosaka IIN ieņēmumu samazinājumu Rīgā – ekonomiski aktīvo un labi pelnošo rīdzinieku  pārcelšanās uz Pierīgu.

Tieši IIN maksājumi lielā mērā nosaka budžeta apmēra uz vienu iedzīvotāju atšķirības dažādās pašvaldībās. Pašvaldības budžets uz vienu iedzīvotāju ir jo lielāks, jo lielāka tajā deklarēto iedzīvotāju daļa ir nodarbināta un pelna lielu algu. Bagātākās Latvijas pašvaldības – tas ir, ar lielāku budžetu uz iedzīvotāju - atrodas Pierīgā (2. attēls), jo tieši tur dzīvo liels skaits bagātu ļaužu, ievērojama daļa no kuriem strādā Rīgā. Darba ņēmēju skaits Rīgas uzņēmumos ir uz pusi lielāks par darba ņēmēju skaitu, kas Rīgā deklarē savu dzīvesvietu.

Rīdzinieku pārcelšanās uz Pierīgu ir process, kas ritējis gadiem. Tā pamatā ir rīdzinieku neapmierinātība ar dzīvi pilsētā. Viļņā un Tallinā, kur ļaudis ir krietni apmierinātāki ar dzīvi, iedzīvotāju skaits pieaug gan pašā pilsētā, gan arī piepilsētā. Pandēmijas laikā šīs process pastiprinājās - būtiski paplašinoties attālinātā darba iespējām, darbvietas tuvums kļuva mazāk svarīgs faktors, izvēloties dzīvesvietu. Iedzīvotājiem ilgāku laiku pavadot mājās un tās apkārtnē, dzīvesvietas izvēles procesā arvien vairāk uzmanības tiek pievērsts pilsētvides kvalitātei.

2. attēls. Pašvaldības budžeta ieņēmumi no iedzīvotāju ienākumu nodokļa (eiro uz vienu iedzīvotāju; 2022. gada plāns; Rīgā un apkārtējās pašvaldībās)

Apburtais loks

Ar dzīves kvalitāti neapmierinātie rīdzinieki pārceļas uz Pierīgu, kas nozīmē  - vēl mazāk nodokļu ieņēmumu Rīgas pašvaldības budžetā. Mazāk naudas – mazāk iespēju uzlabot dzīves kvalitāti pilsētā, pārējiem faktoriem paliekot nemainīgiem. Tas īpaši jūtams, ja pilsētai uzturama infrastruktūra, kas bijusi iecerēta lielākam iedzīvotāju skaitam [7].  Lielāks skaits Rīgā strādāt iebraucošu ārpilsētnieku nozīmē arī lielākus privātā auto transporta sastrēgumus, kas var tikai mazināt rīdzinieku apmierinātību ar dzīvi pilsētā, mudinot tos pilsētu pamest. Iestājas apburtais loks, no kura vieglas izejas nav (3. attēls).

3. attēls. Rīgas depopulācijas apburtais loks

Ko darīt?

Rīgas depopulācijas apburtajam lokam ir trīs gredzeni. Kā tos pārcirst?

• Palielināt iedzīvotāju skaitu?

Pasaulē ir ne mazums pilsētu, kurās dzīves kvalitāte nav spoža, taču iedzīvotāju skaits aug – piemēram, Brazīlijā vai Indijā. Latvijai ģeogrāfiski tuvākais piemērs ir Turcija. Iedzīvotāju skaits Ankarā vai Stambulā pēdējo 30 gadu laikā ir dubultojies – par spīti lielai ļaužu neapmierinātībai ar pilsētvidi. Taču iedzīvotāju skaits šajās pilsētās aug augstas dzimstības un strauja urbanizācijas procesa dēļ. Latvijā nekas tāds netiek prognozēts. Arī Ukrainas kara bēgļu skaits Latvijā, kas tagad ir ap 1.5% no iedzīvotāju skaita (sk. 15. slaidu šeit), nav pietiekams depopulācijas tendences pārlaušanai. Varam secināt, ka nemainot pilsētvidi Rīgā, rīdzinieku skaits turpinās samazināties.

• Palielināt pašvaldības budžetu?

Pašreizējais pašvaldību budžetu veidošanas modelis veicina lielpilsētas kaimiņu novadu specializāciju bagāto ļaužu guļamrajonos. Situācijā, kad pašvaldību budžetu galvenais ieņēmumu avots ir attiecīgajā pašvaldībā deklarēto iedzīvotāju IIN maksājumi, pašvaldība var nebūt tieši ieinteresēta uzņēmējdarbības veicināšanā tās teritorijā. Tas tiek atspoguļots arī faktā, ka Rīgas īpatsvars Latvijas iekšzemes kopproduktā ievērojami pārsniedz Rīgas pašvaldības budžeta īpatsvaru; Pierīgā ir otrādi. Starp iespējamiem risinājumiem, kur katram savi zemūdens akmeņi un administrācijas izmaksas - novirzīt pašvaldību budžetos daļu no uzņēmumu ienākumu nodokļa, vai arī daļu no IIN maksājumiem novirzīt pašvaldībām, kurās atrodas attiecīgā indivīda darba vieta.

Taču arī Igaunijā un Lietuvā IIN maksājumus saņem pašvaldība, kurā indivīds deklarējis savu dzīvesvietu. Par spīti šādam pašvaldību budžetu veidošanas modelim, Viļņā un Tallinā iedzīvotāju skaits ir atsācis augt.

Citiem vārdiem – nevis pašvaldību budžetu veidošanas modelis ir netaisnīgs attiecībā pret Rīgu, bet Rīga zaudē konkurences cīņā par labāko mītnes vietu, un tas atspoguļojas pilsētas budžeta ieņēmumu dinamikā.

• Uzlabot dzīves kvalitāti pilsētā? Bet kā to izdarīt ar pašreizējo finansējumu?

Viļņas un Tallinas pieredze liecina, ka pilsētas depopulācijas apburto loku var pārraut,  uzlabojot dzīves kvalitāti pilsētā. Pieaugot iedzīvotāju apmierinātībai ar pilsētvidi, aug arī iedzīvotāju skaits un tādējādi arī pašvaldību budžetā pieejamais finansējums, kas savukārt tiek tērēts, lai vēl vairāk uzlabotu dzīves kvalitāti pilsētā. Protams, tas gan neizslēdz iespēju, ka apburto loku varētu pārlauzt arī vispirms palielinot pilsētas finansējumu. Piemēram, Liverpūles un Leipcigas atdzimšanai par pamatu bijušas vērienīgas valsts programmas un ES fondu piesaiste [7] – ar vienas pašvaldības iniciatīvām šajos gadījumos varēja būt par maz. Taču atšķirībā no Lielbritānijas un Vācijas, Latvijā nav citas lielas un bagātas pašvaldības, kas varētu šādi subsidēt Rīgas restartu. Arī pēc piesaistīto ES fondu apjoma uz vienu iedzīvotāju Rīga ir Latvijas pašvaldību saraksta lejasdaļā. Iepriekš ES fondi vairāk akumulējās ekonomiski atpalikušajās Latvijas pašvaldībās. Lai gan teorētiski Rīgas restartu varētu daļēji finansēt ar ES fondu līdzekļiem, kā tas iepriekš bijis, piemēram, Ventspils gadījumā, skaidrs, ka politiskās diskusijas par ES fondu optimālo sadali nebūs vieglas.

Starp faktoriem, kas var bremzēt Rīgas attīstību, dažreiz tiek minēti Rīgas maksājumi pašvaldību izlīdzināšanas fondā, kas eiro izteiksmē - nepilni 100 miljoni eiro gadā - ir lielāki nekā citās pašvaldībās. Taču Pierīgas pašvaldības izlīdzināšanas fondā mēdz maksāt lielāku daļu no saviem ieņēmumiem nekā Rīga. Tie ir līdz pat 20%, salīdzinot ar ap 10% Rīgā. Līdzīgi pašvaldību izlīdzināšanas fondi pastāv arī Lietuvā un Igaunijā, attiecīgi Viļņa un Tallina ir šo fondu donori.

Pasākumu koordinācija un sadarbība ar apkārtējām pašvaldībām, valdību un uzņēmumiem ir svarīga jebkurai pašvaldībai, un Rīga šajā ziņā nav izņēmums. Rīgas gadījumā tieši vāja sadarbība ar valdību varēja būt pilsētas attīstību bremzējošs faktors 2010. gados  - tieši šajā periodā Rīga ekonomiski atpalika no Viļņas; sk. iepriekšējā ilggadējā Rīgas mēra Nila Ušakova un pašreizējās Rīgas vicemēres Lindas Ozolas komentārus.

Vai panaceja būtu vairāku līmeņu pašvaldību ieviešana, kā tas ir, piemēram, Vācijā? Pašvaldību modelis, kurā transporta jautājumus starp Rīgu un Pierīgu risinātu “Lielrīgas” pašvaldība, savukārt, vietējo ceļu remonts tiktu atstāts zemākā līmeņa pašvaldību pārziņā, izskatās pievilcīgi. Taču Igaunijā un Lietuvā, kur galvaspilsētas zeļ, ir viena līmeņa pašvaldības – tāpat kā Latvijā. Turklāt ņemot vērā, ka pašā Vācijā pašvaldību skaits pēdējā pusgadsimta laikā vairākas reizes mazināts, ir pamats uzskatīt, ka Vācijas pašreizējā, joprojām sadrumstalotā pašvaldību sistēma drīzāk ir vēsturisks artefakts nevis apzinātā izvēle. Diez vai vairāku līmeņu pašvaldību modelis sniedz būtiskus labumus, kurus nevarētu panākt ar efektīvu sadarbību un koordināciju ar apkārtējām pašvaldībām un valdību.

Vai Viļņa, kas de-jure ir viena līmeņa pašvaldība, de-facto darbojas šīs “lielpilsētas pašvaldības” koncepcijas ietvarā, jo vairākas pilsētai pieguļošās teritorijas atrodas tās administratīvajās robežās? Viļņas teritorija tiešām ir par trešdaļu lielāka nekā Rīgai. Taču Tallinas teritorija ir divreiz mazāka nekā Rīgai. Kā redzam, katrai pilsētai ir savas iezīmes, bet nevar identificēt kādu vienu administratīvu īpašību, kuras klātbūtne vai neesamība skaidri nodalītu strauji augošās Eiropas pilsētas no atpaliekošām Arī zinātniskās publikācijās secināts - tāda viena pilsētas veiksmes faktora nemaz nav: Eiropas pilsētas, kuras attīstās strauji, izceļ faktoru kopums, tostarp uzsvars uz dzīves kvalitātes uzlabošanu, dažādos valsts pārvaldes līmeņos labi koordinēta politiska griba, pilsētas centra atdzimšana, ārējā finansējuma pieejamība [8].

Pilsētu depopulācijas apburto loku ne velti dēvējam par “apburtu”, jo to ir grūti pārraut. Lai gan teorētiski to var dabūt pušu jebkurā punktā, Rīgas gadījumā praktiski atliek vienīgi “uzlabot dzīves kvalitāti esošajiem pilsētas iedzīvotājiem” – tas arī zinātniskajā literatūrā atzīts par optimālāko stratēģiju pilsētās, kur iedzīvotāju skaits iet mazumā [9]. Rīdzinieku lielāka apmierinātība ar dzīves kvalitāti pārtrauks pilsētas depopulācijas trajektoriju, kas savukārt nozīmēs turpmāk lielāku Rīgas pašvaldības budžetu un tādējādi - arī iespējas tālāk veicināt dzīves kvalitāti pilsētā.

Viedoklis

Mārtiņš Staķis, Rīgas mērs

1. Iedzīvotāju atgriešanās pilsētā – Rīgas valstspilsētas mērķtiecīga politika
Saskaņā ar Pilsonības un migrācijas lietu pārvaldes datiem Rīgas pilsētā reģistrēto iedzīvotāju skaits samazinās. Bet tie ir deklarētie iedzīvotāji. Cilvēku ikdienas plūsma, kas ikdienā izmanto Rīgas infrastruktūru, t.sk. dzīvojamo fondu, nesamazinās. Rīgā, lai arī tiek būvētas jaunas dzīvojamās mājas, pieprasījums pēc dzīvojamās platības joprojām pārsniedz piedāvājumu. Tas nozīmē, ka iedzīvotāji, kas dzīvo Rīgā, savu mājvietu ir deklarējuši arī ārpus Rīgas valstspilsētas administratīvās teritorijas robežām un savu IIN maksā citās pašvaldībās.
Rīgas valstspilsēta pēdējos divus gadus ir mērķtiecīgi strādājusi pie dzīves telpas uzlabošanas Rīgas apkaimēs, gan veidojot patīkamāku, zaļāku un ilgtspējīgāku vidi, gan iesaistot vietējos iedzīvotājus savas apkaimes attīstības plānošanā un sakopšanā. Tas dod rezultātus, jo ir redzamas pozitīvas tendences, ja skatās iedzīvotāju skaita dinamikā dažādās apkaimēs.
 
2. Rīgas valstspilsēta nav tikai viena no 43 Latvijas pašvaldībām
Pilsētas ekonomiku un dzīves ritmu 2021. gadā turpināja ietekmēt Covid-19 krīze un tās ierobežošanas pasākumi. Lai gan kopumā ekonomikā aktivitāte nedaudz palielinājās, tādās pilsētai būtiskās jomās kā tūrisms, ēdināšanas pakalpojumi un operācijas ar nekustāmo īpašumu, joprojām bija vērojams kritums. Arī esošā valsts politika pašvaldību finanšu izlīdzināšanas jomā un valsts dotācijas noteiktām nozarēm, samazina Rīgas ekonomiskās izaugsmes tempus.
Piemēram, paredzot garantēto valsts aizņēmumu katrai pašvaldībai tiek paredzēta vienlīdzīga summa – 1 miljons eiro, neņemot vērā iedzīvotāju skaita atšķirības, Paredzot atbalsta mehānismus Ukrainas civiliedzīvotāju atbalstam, īres atbalsts tiek paredzēts par telpu 300 EUR visās pašvaldības, neņemot vērā dzīves dārdzības atšķirības.
Vienlaikus Rīgas valstspilsētai ir liegts pretendēt uz ārējo finanšu līdzekļu piesaistes mehānismiem, lai iegūtu papildus līdzekļus publiskās infrastruktūras, uzņēmējdarbības un īres mājokļu attīstībā.
Valsts reģionālā politika tikusi veidota tāda, ka Rīga ir reģions, kurā ir apgrūtināta ārējo finansējuma avotu piesaiste. No vietas puses ir prasība iemaksāt 95 miljonus eiro finanšu izlīdzināšanas fondā, bet no otras puses tiek sagaidīts, ka pēc tam galvaspilsēta ar lielo projektu attīstīšanu kaut kā tiks galā pati.
Par to liecina gan noteiktie aizņemšanās limiti, gan reģionālā politika, publisko finansējumu prioritāri novirzot reģioniem, nevis galvaspilsētai, kura ir visas valsts attīstības garants. Kā alternatīvu iespēju piesaistīt finansējumu, pašlaik redzam privātās publiskās partnerības (PPP) projektus. Diemžēl līdz šim Rīgā nebija PPP sistēmas – to sākam ieviest tagad, un jau nākamgad gatavojamies attīstīt pirmo PPP projektu.
 
3. Rīga – ekonomikas motors, kuram nepieciešama degviela
Pašvaldības budžeta galvenā ieņēmumu avota – iedzīvotāju ienākuma nodokļa ieņēmumus arī turpmākajos gados ietekmēs kopš 2018. gada īstenotā nodokļu reforma, kā arī citi pēdējos gados īstenotie nodokļu politikas pasākumi, piemēram, neapliekamā minimuma pieaugums. Šī politika ne tikai samazina potenciālos pašvaldības IIN ieņēmumus, bet arī palielina pašvaldības ieņēmumu atkarību no valsts politikas IIN kompensācijā un valsts speciālās mērķdotācijas sadalē. Uzskatāms piemērs ir arī pedagogu atalgojums. Rīgas valstspilsētai daudzu gadu garumā pēc spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem tika piemērota proporcija 1:16.5, valstspilsētām 1:15.5 un Pierīgas pašvaldībām 1:14. Tā rezultātā kopš 2015. gada Rīgas skolas pedagogu darba samaksas izdevumu segšanai saņem par 6% mazāku finansējumu nekā citas valstspilsētas un par 15% mazāk kā Pierīgas pašvaldības. Iedzīvotāju ienākuma nodokļa ieņēmumus Rīgas valstspilsētas pašvaldības budžetā 2022. gadā ietekmēs darba samaksas un nodarbinātībās procesi, Covid-19 krīze un tās ierobežošanas pasākumi, karš Ukrainā, kā arī valstī īstenotie pasākumi nodokļu politikas jomā. Nodokļu politikas pasākumu – neapliekamā minimuma un pensionāru nepaliekamā minimuma pieauguma, u.c. – izmaiņu ietekmē Rīgas valstspilsētas pašvaldības IIN ieņēmumus 2022. gadā. Rīgas valstspilsētas pašvaldības īpatsvara samazinājums no 41,96% līdz 41,50% IIN sadalē starp pašvaldībām samazinās potenciālos šī nodokļa ieņēmumus Rīgai par 6,4 miljoniem euro. Papildus 2022. gadā, mainoties Valsts budžeta speciālās dotācijas IIN samazinājuma kompensācijai, palielinājās donoru pašvaldību iemaksu apjoms, Rīgas valstspilsētas pašvaldības gadījumā par 53,2 miljoniem euro (2,3 reizes vairāk). Jānorāda, ka gandrīz 1 miljards eiro pašvaldības budžeta ieņēmumi 2008.gadā un 2022. gadā nav salīdzināmi. Patēriņa cenu pieaugums periodā no 2008. gada aprīļa līdz 2022. gada aprīlim 39,3%, tātad 2008. gada cenās mūsu reālie ieņēmumi šogad būtu 715 mlj euro, par 17% mazāk nekā 2008. gadā.

[1] Taču tas neliecina, ka pilsēta peldas naudā. Rīga ir lielākā Latvijas pašvaldība pēc iedzīvotāju skaita un ir tikai loģiski, ka lielākām pašvaldībām ir lielāks budžets.

[2] Pilsētu budžetu starptautisku salīdzinājumu var kavēt tas, ka dažādās valstīs var atšķirties funkciju sadale starp centrālo valdību un pašvaldību.

[3] Nodokļu ieņēmumi ir galvenais pašvaldību budžetu ieņēmumu avots.

[4] Īstermiņā budžeta izdevumi var augt arī nepalielinoties ieņēmumiem (kā tas notiek arī Rīgā). Tomēr vidējā termiņā budžeta izdevumiem jābūt līdzsvarotiem ar ieņēmumiem. Šajā rakstā budžeta lielumu pirmkārt atspoguļo ieņēmumu apjoms, jo tas ir stabilāks par izdevumu dinamiku.

[5] No katrām deviņiem eiro Rīgas pamatbudžeta nodokļu ieņēmumos - astoņi eiro nāk no iedzīvotāju ienākumu nodokļa. Atlikušais viens eiro - no nekustamā īpašuma nodokļa.

[6] No 80% līdz 75% 2021. gadā.

[7] Haase, Annegret; Bontje, Marco; Couch, Chris; Marcinczak, Szymon; Rink, Dieter; Rumpel, Petr; Wolff, Manuel (2021). Factors driving the regrowth of European cities and the role of local and contextual impacts: A contrasting analysis of regrowing and shrinking cities. Cities, Volume 108, 102942. Doi: 10.1016/j.cities.2020.102942.

[8] Sk. iepriekšējo piezīmi.

[9] Hospers, Gert-Jan (2014). Policy Responses to Urban Shrinkage: From Growth Thinking to Civic Engagement. European Planning Studies, 22:7, 1507-1523. Doi: 10.1080/09654313.2013.793655